A-6864/2010 - Abteilung I - Fin des rapports de travail - Convention relative aux rapports de travail
Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l adm in i s t r a t i f f édé ra l
T r i buna l e ammin i s t r a t i vo f ede ra l e
T r i buna l adm in i s t r a t i v f ede ra l
Cour I
A6864/2010
A r r ê t d u 2 0 d é c emb r e 2 0 1 1
Composition Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège),
Lorenz Kneubühler, André Moser, juges,
Myriam Radoszycki, greffière.
Parties A._______, représentée par Maître Catherine Jaccottet
Tissot, place Pépinet 4, case postale 6919, 1002 Lausanne,
recourante,
contre
Département fédéral de l'économie (DFE), Secrétariat
général, Palais Fédéral Est, 3003 Berne,
autorité inférieure
Objet Convention relative aux rapports de travail.
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Faits :
A.
A._______, née le 28 juillet 1953, a été engagée le 17 janvier 1994 en
tant qu'adjointe scientifique à 100% par l'Office fédéral des affaires
économiques extérieures (OFAEE), devenu en 1999 le Secrétariat d'Etat
à l'économie (SECO). Dès 1997, son poste a été colloqué en classe de
salaire 26.
Rattachée au centre de prestations "Relations économiques bilatérales"
(ciaprès le centre de prestations) du secteur "Bilaterale
Wirtschaftsbeziehungen Asien/Ozeanien" (ciaprès le secteur BWAO),
l'activité de A._______ consiste, encore à ce jour, à défendre les intérêts
économiques de la Suisse auprès des pays qui lui sont attribués.
Dès le 1er mars 2002, A._______ a assumé, en sus de sa fonction
d'adjointe scientifique, celle de suppléante du chef de secteur BWAO.
Elle a été colloquée en classe de traitement 27 à compter du
1er septembre 2002.
B.
Lors d'une séance tenue le 3 juin 2009, la cheffe du centre de prestations
B._______ a informé A._______ qu'en raison de ses prestations
insuffisantes, ainsi que pour des motifs de réorganisation, sa fonction de
cheffe suppléante du secteur BWAO lui serait en principe retirée à
compter du 1er janvier 2010 et son salaire abaissé au montant maximum
de la classe de traitement 26. A l'issue de cette séance, l'intéressée s'est
vue remettre, pour signature, un projet de convention rédigé en allemand
et allant dans le sens exposé.
La convention a été signée par les parties le 25 juin 2009.
C.
Par lettre adressée au SECO le 8 décembre 2009, A._______,
représentée par son avocate Me Catherine Jaccottet Tissot, a fait valoir la
nullité de la convention citée et demandé le maintien de son statut et de
son salaire actuels à compter du 1er janvier 2010. Dans l'hypothèse d'un
refus, elle a requis la notification d'une décision formelle assortie des
voies de droit.
Par lettre du 23 décembre 2009 adressée au conseil de A._______, le
SECO a confirmé la validité de la convention contestée du 25 juin 2009,
se déclarant disposé à rendre une décision formelle à cet égard. Par
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lettre du 8 janvier 2010 émanant de son avocate, A._______ a demandé
la notification d'une décision susceptible de recours.
D.
Par courriel daté du 14 décembre 2009 adressé (en copie) à l'ensemble
des collaborateurs du centre de prestations Relations économiques
bilatérales, A._______ a informé B._______ qu'après mûre réflexion, elle
"abandonnait finalement l'idée de renoncer à sa fonction de cheffe
suppléante du secteur AsieOcéanie".
E.
Par "décision en constatation" du 26 janvier 2010 (timbre postal),
le SECO a constaté que la convention du 25 juin 2009 était valide et
déployait des effets juridiques. Il a également constaté qu'en envoyant
copie de son mail du 14 décembre 2009 à B._______ à l'ensemble des
collaborateurs du centre de prestations, A._______ avait contrevenu à
son devoir de réserve prévu notamment par ladite convention.
Le 23 février 2010, A._______ a recouru contre cette décision auprès du
DFE.
F.
Par avertissement du 25 mars 2010 intitulé "schriftliche Mahnung im
Sinne von Art. 12 Abs. 6 Bst. b Bundespersonalgesetz (BPG) wegen
mangelhaftem Verhalten", le SECO a sommé la recourante de respecter
ses obligations légales et contractuelles de défense des intérêts de son
employeur, et notamment à modifier son comportement jugé déloyal
("äusserst unloyal") envers ce dernier (contestation systématique des
décisions prises par sa hiérarchie, usurpation du titre de chef de secteur
etc.), faute de quoi il envisagerait la résiliation de ses rapports de travail.
Le 26 avril 2010, A._______ a recouru contre cet avertissement auprès
du DFE.
G.
Par décision du 19 août 2010, le DFE a refusé d'entrer en matière sur le
recours de A._______ du 26 avril 2010, considérant que l'avertissement
notifié le 25 mars 2010 ne constituait pas une décision susceptible de
recours au sens de l'art. 5 PA.
Par la même décision – et après avoir constaté de manière incidente qu'il
ne pouvait y avoir d'effet suspensif au recours et rejeté la requête de
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mesures provisionnelles tendant à "maintenir" la recourante à sa fonction
précédente – , il a rejeté le recours déposé par A._______ contre la
décision du SECO du 26 janvier 2010, confirmant la validité de la
convention du 25 juin 2009 et écartant en particulier les griefs de vices du
consentement invoqués.
H.
Par acte déposé le 22 septembre 2010, A._______ (ciaprès la
recourante) a recouru contre cette décision auprès du Tribunal
administratif fédéral, concluant à son annulation, à la constatation de la
nullité de la convention du 25 juin 2009, à son "maintien" dans sa fonction
de suppléante en classe de salaire 27, ainsi qu'à l'annulation pure et
simple de l'avertissement du 25 mars 2010. Quant à la motivation
développée dans le recours, elle concerne aussi bien les vices du
consentement que d'autres questions matérielles.
I.
Dans ses déterminations du 25 octobre 2010, le DFE (ciaprès l'autorité
inférieure) conclut au rejet du recours et à la confirmation pleine et entière
de la décision attaquée.
La recourante a encore précisé ses arguments dans des observations
finales datées du 6 décembre 2010.
J.
Les autres faits et arguments pertinents des parties seront repris, en tant
que de besoin, dans les considérants en droit qui suivent.
Droit :
1.
Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 let. c de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal
administratif fédéral est compétent, en vertu de l'art. 36 al. 1 de la loi du
24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers,
RS 172.220.1), pour connaître des recours contre les décisions au sens
de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021) prises en matière de personnel fédéral
par l'organe interne mentionné à l'art. 35 al. 1 LPers. Dans le cas présent,
le DFE, qui a rendu la décision attaquée, constitue un tel organe
(cf. art. 110 let. a de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la
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Confédération [OPers, RS 172.220.111.3]). Le Tribunal administratif
fédéral est donc compétent pour traiter du présent litige. La procédure est
régie par la PA, pour autant que la LTAF n'en dispose pas autrement
(art. 37 LTAF).
Sous réserve du considérant qui suit, les formes et délais des art. 22 ss
et 48 à 52 PA sont par ailleurs respectés, de sorte que le recours est
recevable à la forme stricto sensu.
2.
A teneur de l'art. 52 PA, le recours doit contenir des conclusions, une
motivation, les éventuels moyens de preuve du recourant et comporter
une signature du recourant ou de son mandataire.
2.1. S'agissant tout d'abord des conclusions, elles doivent être formulées
de manière à ce que l'autorité de recours sache avec précision ce que
demande le recourant. Idéalement, les conclusions devraient, en cas
d'admission du recours, pouvoir être reprises telles quelles dans le
dispositif de l'arrêt. La pratique est toutefois assez peu formaliste et il a
été admis que les conclusions pouvaient être implicites et donc résulter
de la motivation (ATF 123 V 335 consid. 1a; arrêt du Tribunal fédéral
6S.554/2006 du 15 mars 2007 consid. 4). Les conclusions, qui délimitent
l'objet du litige, doivent cependant rester dans le cadre des questions qui
ont fait l'objet de la contestation antérieure et que l'autorité inférieure a
tranchées dans son dispositif (ATF 131 V 164 consid. 2.1; ATF 119 Ib
193 consid. 1d; ATAF 2009/54 consid. 1.3.3; arrêt du Tribunal fédéral K
76/00 du 17 octobre 2000 consid. 1; PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit
administratif, Vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 3ème éd.,
Berne 2011, n. 5.8.1.4; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle
2008, n. 2.7 ss).
Au vu de ce qui précède, il ne sera donc pas entré en matière sur des
conclusions qui dépasseraient le cadre de ce qui avait été initialement
demandé au stade de la procédure de première instance.
2.2. La motivation du recours a pour fonction d'exposer les raisons pour
lesquelles l'acte est attaqué et quelles sont les considérations de fait ou
de droit que le recourant tient pour erronées (ATF 131 II 470 consid. 2).
Il ne suffit donc pas de formuler des affirmations péremptoires, au
demeurant sans développement, opposant simplement une opinion
contraire à celle de l'autorité précédente (Jurisprudence des autorités
administratives de la Confédération, ciaprès JAAC [2003] 67.128,
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consid. 2b). La motivation doit aussi être topique, c'estàdire se rapporter
aux éléments de la cause. C'est dès lors en vain que le recourant
invoquera des arguments de fond lorsque la décision qu'il attaque a
tranché la recevabilité (arrêt du Tribunal administratif fédéral A2087/2006
du 27 février 2007 consid. 2.2) L'argumentation topique doit répondre à la
motivation de l'autorité inférieure (arrêt du Tribunal fédéral 9C_261/2007
du 27 juin 2007; ATF 123 V 335 consid. 1a; ATF 118 Ib 134 consid. 2, ce
dernier ayant toutefois été rendu sous l'ancien art. 108 al. 2 OJ en
vigueur jusqu'au 31 décembre 2006; arrêt du Tribunal administratif
fédéral A3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 3.2). La répétition pure et
simple de l'argumentation déjà développée devant l'autorité inférieure ne
remplit pas non plus les exigences de motivation au sens de l'art. 52 PA
(arrêt du Tribunal fédéral 1A.292/1997 du 20 janvier 1998 consid. 6, dans
lequel la Haute Cour a du reste considéré que pareille démarche dénotait
en outre un mépris pour les institutions judiciaires).
La PA n'est pas trop exigeante surtout si la partie n'est pas représentée
par un mandataire professionnel; dans ce cas, une motivation sommaire
peut suffire si l'on peut en déduire les points sur lesquels et les raisons
pour lesquelles la décision est attaquée. Dans le cas d'espèce, la
recourante est représentée par un mandataire professionnel. Compte
tenu de ce qui précède, le Tribunal de céans n'entrera pas en matière sur
des argumentations trop peu développées. Le cas échéant, le Tribunal
les signalera dans les considérants au fond qui suivent, tout en tirant les
conséquences de ce qui précède.
3.
Le Tribunal administratif fédéral examine les décisions qui lui sont
soumises avec un plein pouvoir de cognition. Il définit les faits et apprécie
les preuves d'office et librement (art. 12 PA et art. 40 de la loi fédérale de
procédure civile fédérale du 4 décembre 1947 [PCF, RS 273], applicable
sur renvoi de l'art. 19 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à
l'établissement des faits (art. 13 al. 1 let. a PA) et motiver leur recours
(art. 52 et 62 al. 4 PA). Le recourant peut invoquer la violation du droit
fédéral y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation ,
la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, ainsi que
l'inopportunité de la décision attaquée (cf. art. 49 PA).
Le Tribunal applique le droit d'office et revoit librement la décision
attaquée, sans être lié par les motifs invoqués à l'appui du recours
(art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée dans la
décision attaquée (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.165;
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MOOR/POLTIER, op. cit., n. 2.2.6.5). De jurisprudence constante,
il s'impose toutefois une certaine retenue si le recours porte sur des
questions techniques ou organisationnelles dépendant du large pouvoir
d'appréciation de l'autorité inférieure. Tel sera notamment le cas, en
matière de droit du personnel, de questions de classification de postes ou
d'évaluation de prestations ou de comportements (cf. ATAF 2008/23
consid. 3.3; arrêt du Tribunal administratif fédéral A4659/2010 du 14 juin
2011 consid. 1.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.154).
En ces domaines, le Tribunal ne s'écartera pas sans nécessité de
l'appréciation de l'autorité inférieure et se limitera en principe à vérifier
que la solution adoptée est soutenable ("auf ernstlichen Überlegungen
beruht"; ATF 125 II 530 consid. 5b; arrêts du Tribunal administratif fédéral
A734/2011 du 11 juillet 2011 consid. 5.1 et A1764/2010 du 14 octobre
2010 consid. 2; décision du 21 février 2003 et de la commission de
recours en matière de personnel fédéral [CRP] in: Jurisprudence des
autorités administratives de la Confédération [JAAC] 67.111 consid. 3b et
ibid. du 13 juin 2003 in: JAAC 68.8 consid. 2 et 3b;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.160; MARTINE MORARD,
Les systèmes de rémunération applicables à la fonction publique:
exemple du canton de Fribourg, in: Revue fribourgeoise de jurisprudence
[RFJ] 2004 p. 201 ss, 222 ss).
Le Tribunal vérifie en revanche toujours librement si l'autorité
administrative a établi complètement et exactement les faits pertinents et
sur cette base, appliqué correctement le droit, sans se laisser guider par
des motifs étrangers aux normes appliquées (cf. MOOR, Droit
administratif, vol. I: Les fondements généraux, Berne 1994, n. 4.3.3.2).
4.
En l'occurrence, la décision attaquée comporte deux volets distincts.
D'une part, elle déclare irrecevable le recours déposé par A._______
contre l'avertissement du SECO du 25 mars 2010 au motif que celuici ne
constitue pas une décision susceptible d'être attaquée. D'autre part, elle
rejette le recours de la prénommée contre la "décision en constatation"
du SECO du 26 janvier 2010, qui a ellemême un double objet: confirmer
la validité de la convention du 25 juin 2009 et constater que la recourante
a violé son devoir de fidélité.
L'objet de la présente procédure de recours revient donc tout d'abord à
déterminer si c'est à tort ou à raison que l'autorité inférieure n'est pas
entrée en matière sur le recours contre l'avertissement cité (cf. consid. 5
ciaprès). En tant qu'elles portent sur le fond de la question – soit
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l'annulation de l'avertissement luimême –, les conclusions de la
recourante sont en revanche irrecevables. En effet, il s'agit de questions
dont l'autorité inférieure n'a pas été préalablement saisie, puisque
précisément elle n'est pas entrée en matière (cf. consid. 2.1 cidessus;
cf. également ATF 132 V 74 consid. 1.1; arrêts du Tribunal administratif
fédéral A1791/2009 du 28 septembre 2009 consid. 1.2;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.8 et 2.164; MOOR/POLTIER,
op. cit., n. 5.8.1.4). Il s'agira ensuite de dire si l'autorité inférieure a
confirmé à bon droit la validité formelle et matérielle de la convention du
25 juin 2009 (consid. 7 et 8). Enfin, il conviendra de se pencher sur la
question du devoir de fidélité de la recourante (consid. 9).
5.
Il convient donc en premier lieu de déterminer si l'autorité inférieure a
admis à bon droit que l'avertissement du 25 mars 2010 ne constituait pas
une décision susceptible de recours.
5.1. En l'occurrence, l'avertissement écrit ("schriftliche Mahnung") remis à
la recourante le 25 mars 2010 se réfère expressément à l'art. 12 al. 6 let.
b LPers. Dans ce document – qui pourrait aussi bien renvoyer à l'art. 12
al. 6 let. a LPers –, le SECO reproche ainsi à la recourante de ne pas
respecter les "décisions" prises par sa hiérarchie en rapport avec son
changement de fonction au 1er janvier 2010, notamment en les contestant
"publiquement" en séance de secteur ou en continuant à signer ses mails
en mentionnant son ancienne fonction. Il la somme de modifier son
comportement, jugé déloyal ("äusserst unloyal"), et de respecter son
obligation de défendre les intérêts de son employeur résultant d'une part
de l'art. 20 al. 1 LPers, d'autre part des règles de communication prévues
par la convention du 25 juin 2009, faute de quoi une résiliation des
rapports de travail sera envisagée et, le cas échéant, prononcée.
En droit du personnel fédéral, la résiliation des rapports de travail pour
violation par l'employé de ses obligations légales ou contractuelles ou
manquements dans ses prestations ou dans son comportement est
soumise à l'exigence d'un avertissement écrit préalable (art. 12 al. 6 let. a
et b LPers; s'agissant de la let. a, cf. l'arrêt du Tribunal fédéral
1C_277/2007 du 30 juin 2008 consid. 5.3). Selon la jurisprudence, un tel
avertissement est une mesure de protection de l'employé qui concrétise
le principe de la proportionnalité (arrêt du Tribunal administratif fédéral
A1352/2011 du 20 septembre 2011 consid. 3.2.1 et les réf. citées).
Hormis la forme écrite, il n'est soumis à aucune condition particulière de
forme. Il doit toutefois être reconnaissable comme tel et permettre à
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l'intéressé de savoir clairement quels sont les manquements reprochés et
quelles sont les exigences auxquelles il aura à satisfaire à l'avenir
("Rügefunktion"), ainsi que les conséquences auxquelles il s'expose en
cas de nonrespect de ces exigences ("Warnfunktion"; cf. arrêts du
Tribunal fédéral 8C_358/2009 du 8 mars 2010 consid. 4.3.1,
1C_245/2008 du 2 mars 2009 consid. 5.3 et 1C_277/2007 du 30 juin
2008 consid. 6.2; arrêt du Tribunal administratif fédéral A1352/2011 du
20 septembre 2011 consid. 3.2.1 et les réf. citées; cf. ég. HARRY NÖTZLI,
Die Beendigung von Arbeitsverhältnissen im Bundespersonalrecht, Berne
2005, n. 197).
5.2. Selon une jurisprudence du Tribunal fédéral et du Tribunal de céans
(arrêt du Tribunal fédéral 8C_358/2009 du 8 mars 2010 consid. 4.3.1;
arrêt du Tribunal administratif fédéral A6708/2010 du 23 mai 2011
consid. 3.2 et 3.3), l'avertissement prévu à l'art. 12 al. 6 let. b LPers n'a
pas de conséquences sur la situation juridique de la personne visée, son
contenu étant clairement circonscrit par les obligations légales et
contractuelles de cette dernière. Il ne constitue donc pas une décision
susceptible de recours, mais bien seulement une exigence – d'ailleurs
posée dans le seul intérêt du collaborateur (cf. consid. 5.1 cidessus) –
conditionnant la validité (formelle) d'une résiliation fondée sur cette même
disposition. Les deux arrêts précités confirment par ailleurs une
jurisprudence antérieure (et plus précisément de l'ancienne CRP)
(cf. décisions du 25 août 2003 in: JAAC 68.6 consid. 11 et du
30 septembre 2004 in: JAAC 69.33 consid. 2c; cf. également décision du
1er juillet 2005 de la commission de recours du Tribunal fédéral in: JAAC
69.122 consid. 3).
5.2.1 La recourante n'avance aucun motif valable pour lequel le Tribunal
de céans devrait s'écarter de cette jurisprudence. Tout d'abord, elle
n'établit pas en quoi l'avertissement reçu, qui formule certes divers
reproches – justifiés ou non – à son égard, aurait "fragilisé" sa situation
juridique. Elle invoque à cet égard qu'elle pourrait désormais être
licenciée en tout temps, en principe sans (autre) avertissement préalable.
Tel n'est pas nécessairement le cas. En effet, l'avertissement, tel que
décrit cidessus, n'a pas du tout les effets automatiques que semble lui
prêter la recourante; il a essentiellement pour but d'améliorer la
collaboration; rien n'indique qu'un tel avertissement soit suivi
automatiquement d'une résiliation, bien au contraire puisque cette
dernière dépend de la réalisation ou non des motifs de licenciement tels
que prévus à l'art. 12 LPers. Par nature, au demeurant, un avertissement
a aussi une durée limitée et ne saurait représenter une menace de
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licenciement pérenne à partir du moment où il a été donné. Dès lors qu'il
découle du principe de la proportionnalité qu'un tel avertissement est en
principe nécessaire avant de procéder à une résiliation du rapport de
travail au sens des lettres a et b de l'al. 6 de l'art. 12 LPers (ATF
1C_277/2007 précité et consid. 5.1 cidessus), il est compréhensible
aussi qu'une telle résiliation qui s'appuierait sur un précédent
avertissement trop ancien ou concernant d'autres faits ne saurait
vraisemblablement plus être tenu comme l'expression de la
proportionnalité de la résiliation. Par ailleurs, l'avertissement reçu ne
modifie en rien les droits découlant du contrat de travail, et en particulier
ceux découlant de la protection contre les licenciements infondés (art. 12
ss LPers). Au demeurant, ce n'est pas l'avertissement en soi qui justifie la
résiliation, mais bien les manquements répétés du travailleur. Si son
avertissement avait débouché sur une résiliation de ses rapports de
travail – tel n'a pas été le cas –, il va de soi qu'elle aurait eu la possibilité
de faire valoir ses arguments dans le cadre de la procédure de
contestation de ladite résiliation.
5.2.2 Malgré ce que semble penser la recourante, sa situation ne peut
non plus être comparée à celle, bien moins favorable, d'une personne
faisant l'objet d'un avertissement disciplinaire. En effet, contrairement à
l'avertissement ("Mahnung") fondé sur l'art. 12 al. 6 LPers, dont le but est
précisément de protéger le travailleur avant l'ouverture de toute
procédure à son encontre, l'avertissement ("Verwarnung") prévu à l'art.
25 LPers constitue une véritable sanction du comportement de ce
dernier, qui ne peut être prononcée qu'au terme d'une enquête
disciplinaire dont les modalités sont régies par l'art. 98 OPers (JAAC
69.33 consid. 2c; cf. également décision de la CRP du 6 janvier 1995 in:
JAAC 61.25 consid. 3). Dans ce cadre – et au vu de l'issue
potentiellement défavorable de la procédure engagée –, il est normal que
la personne concernée puisse exercer pleinement ses droits de partie
(droit d'être entendu, citations de témoins, puis droit de recours). La
recourante, qui ne fait (encore) l'objet d'aucune procédure, ne peut
revendiquer les mêmes droits.
5.2.3 La recourante soutient encore que l'acte litigieux porte atteinte à
son honneur et notamment à sa considération professionnelle, et devrait
de ce seul fait être susceptible de recours. Elle y serait dépeinte comme
une cadre psychorigide et extrêmement déloyale ("äusserst unloyal"),
incapable de se plier aux décisions de sa hiérarchie.
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Un tel grief, qui a trait au contenu du document, n'est toutefois pas
recevable dans le cadre du présent recours (cf. consid. 2.1 et 2.2
cidessus). En tant qu'il concerne le droit à l'honneur de la recourante, qui
fait partie de ses droits de la personnalité au sens de l'art. 28 du Code
civil suisse, il pourra tout au plus faire l'objet d'une action séparée pour
acte illicite (art. 6 al. 2 LRCF; cf. consid. 5.2.2.1 cidessus), voire d'une
plainte pénale.
5.2.4 La recourante soutient encore que l'avertissement du 25 mars 2010
serait une décision incidente ("avant décision définitive de renvoi") au
sens de l'art. 5 al. 2 PA.
Une décision incidente, qui intervient en cours de procédure et ne met
pas fin à l'instance, doit également remplir les conditions de l'art. 5 al. 1
PA (MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [éd.], Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zurich/StGall
2008, n. 7 ad art. 5 PA; MARTIN KAYSER in: ibid., n. 2 ad art. 45 PA).
Elle ne saurait de toute manière entrer en ligne de compte en l'espèce,
l'avertissement prévu à l'art. 12 al. 6 let. b LPers intervenant par définition
toujours hors procédure de résiliation (cf. consid. 5.2.2.2 cidessus).
Au vu de ce qui précède, et faute de décision susceptible de recours au
sens de l'art. 5 al. 1 PA, c'est à bon droit que l'autorité inférieure a déclaré
irrecevable le recours déposé contre l'avertissement du 25 mars 2010.
6.
Il convient ensuite d'examiner la décision attaquée en tant qu'elle rejette
le recours déposé contre la décision en constatation du 26 janvier 2010.
Sur ce point, la recourante affirme tout d'abord que l'autorité inférieure a
violé son droit d'être entendu à plusieurs titres.
Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., est consacré en
procédure administrative fédérale par les art. 29 à 33 PA. Ce droit étant
de nature formelle, sa violation entraîne en principe l'annulation de la
décision attaquée et le renvoi de la cause à l'instance inférieure,
indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Le motif
relatif à ce moyen de droit doit donc être examiné avant tout autre
(ATF 135 I 279 consid. 2.6.1).
6.1. La recourante reproche tout d'abord à l'autorité inférieure de ne pas
avoir donné suite à trois réquisitions de production de pièces déposées le
20 mai 2010.
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6.1.1. Force est en premier lieu de relever que la recevabilité de ce grief
est pour le moins douteuse en l'espèce au regard des exigences de
motivation de l'art. 52 PA (cf. à ce sujet le consid. 2.2 cidessus). A l'appui
de son argumentation, la recourante se limite en effet à exposer que
l'autorité inférieure a "négligé d'examiner certains de ses moyens
attaquant la décision en constatation du SECO (contrats de travail et
cahier des charges signés)". Ce n'est qu'en consultant le dossier de
première instance qu'on comprend qu'elle fait référence à trois pièces
dont elle avait requis en vain la production en première instance, soit aux
contrats de travail des chefs suppléants de secteur C._______ (secteur
Europe) et D._______ (Amérique du Sud), ainsi qu'au cahier des charges
du premier nommé, seule pièce "manquante" dont le recours fait
vaguement état. Elle n'indique pas non plus en quoi ces pièces auraient
effectivement pu être utiles à la solution du litige, les seules explications
à ce sujet tenant sur quelques lignes – et concernant exclusivement la
troisième pièce citée.
6.1.2. Cela étant, quand bien même il serait recevable, le grief de la
recourante devrait de toute manière être rejeté. En premier lieu,
il convient de mentionner que les parties n'ont pas un droit absolu
d'obtenir l'administration des moyens de preuve offerts; encore fautil,
selon l'art. 33 al. 1 PA, que ces derniers paraissent propres à élucider les
faits. Selon le Tribunal fédéral, cela signifie que l'autorité peut renoncer à
certaines preuves offertes lorsque le fait que les parties entendent
prouver n'est pas décisif pour la solution du cas, que la preuve résulte
déjà de constatations versées au dossier ou lorsqu'il parvient à la
conclusion que de toute manière, la preuve offerte ne sera pas
déterminante pour la solution du litige. Ce refus d'instruire ne viole le droit
d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence
du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est
entachée d'arbitraire (ATF 136 I 229 consid. 5.3; ATF 130 II 425
consid. 2.1).
Tel n'est clairement pas le cas en l'occurrence. En particulier, on ne voit
pas en quoi les pièces requises, qui concernent deux autres personnes
ayant exercé la même fonction qu'elle en 2003, auraient pu être utiles à la
résolution du litige la concernant, puisqu'il s'agit de juger de la validité –
sous l'angle des vices du consentement ici invoqués – d'une convention
qu'elle a signée. Par ailleurs et quandbien même s'agiraitil de juger si le
changement de classe de traitement est licite, il n'est pas contesté qu'en
2003, la fonction de chef suppléant de secteur et responsable pays a été
colloquée en classe 26 ("25+1" selon l'"Einreihungskonzept" de 2003 de
A6864/2010
Page 13
l'Office fédéral du personnel [OFPER] produit par la recourante
ellemême; pièce 9/33), la recourante étant quant à elle colloquée en
classe supérieure 27. Comme on le verra ciaprès (consid. 8 ss), ces
éléments suffisent amplement à la résolution du présent litige.
La recourante se focalise il est vrai sur un autre détail. Elle reproche à
l'autorité inférieure d'avoir favorisé son (récent) déclassement en
"saucissonnant", de fait, sa classe de salaire 27 en "25+1+1". Ce mode
de faire ne lui aurait été communiqué que quelques semaines avant la
signature de la convention et ne figurerait dans aucun document signé
par elle, et notamment pas dans son contrat de travail de 2003. Quant à
la mention manuscrite "25+1+1" figurant sur son cahier des charges, elle
aurait été rajoutée sans son accord par le SECO. Dès lors qu'il s'agissait
d'examiner si réellement la recourante aurait été victime de vices du
consentement lorsqu'elle a signé la convention litigieuse, c'est à bon droit
que l'autorité inférieure n'a pas donné suite à ces réquisitions qui
tendaient à faire vérifier les conditions d'engagement de ses collègues.
6.2. La recourante reproche également à l'autorité inférieure d'avoir
passé sous silence divers arguments, autrement dit d'avoir rendu une
décision ne satisfaisant pas à l'exigence de motivation prévue à l'art. 35
al. 1 PA. Ce grief, luimême insuffisamment motivé au sens de l'art. 52
PA – le recours n'indique pas quels arguments l'autorité inférieure aurait
négligé d'examiner –, présente déjà une recevabilité douteuse (cf.
consid. 2.2 cidessus).
Par ailleurs, l'exigence de motivation qui découle de l'art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération Suisse, du 18 avril 1999,
concrétisée en procédure administrative par l'art. 35 al. 1 PA, impose que
l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas à discuter tous les faits et
arguments des parties, mais peut, au contraire, se limiter à ceux qui, sans
arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (arrêt du Tribunal fédéral
6P.125/2005 du 23 janvier 2006 consid. 3.1; ATF 130 II 530 consid. 4.3;
LORENZ KNEUBÜHLER, in: Kommentar VwVG précité, n. 8 ad art. 35 PA).
La décision ici attaquée présente clairement les motifs qui ont conduit
l'autorité inférieure à statuer comme elle l'a fait et il ne saurait être
question ici d'une décision qui empêcherait la partie d'exercer son droit
de recours parce qu'elle n'aurait pas compris le raisonnement suivi par le
département (voir également arrêt du Tribunal administratif fédéral
A2081/2007 du 17 décembre 2007 consid. 7.1).
A6864/2010
Page 14
Ce grief doit donc être rejeté.
7.
Il convient ensuite d'aborder la question de la validité de la convention
litigieuse.
7.1. Les rapports de travail du personnel de la Confédération sont régis
en premier lieu par la LPers (art. 2 al. 1 let. a et 8 al. 1 LPers) et par
l'OPers (cf. également l'ordonnance du DFF du 6 décembre 2001
concernant l'OPers [OOPers, RS 172.220.111.31]). De même, à moins
que la LPers ou une autre loi fédérale n'en dispose autrement, les
dispositions pertinentes du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO,
RS 220), soit en particulier les art. 319 ss CO – mais aussi les art. 23 ss
CO –, sont applicables par analogie (art. 6 al. 2 CO; ATF 132 II 161
consid. 3.1 et les réf. citées; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A6800/2009 du 29 juillet 2010 consid. 4.2.3; Message du Conseil fédéral
relatif à la LPers in: Feuille fédérale [FF] 1999 1421, 1434). Un contrat de
travail établi en la forme écrite règle par ailleurs le détail des rapports
entre l'employeur et l'employé; il fixe au moins le début et la durée des
rapports de travail, la fonction ou le domaine d'activité, le lieu de travail, la
durée du temps d'essai, le taux d'occupation et le salaire (art. 6 al. 3 et
8 al. 1 LPers; art. 25 al. 2 OPers).
Le contrat de travail peut être modifié ou résilié en tout temps par les
parties d'un commun accord, à condition de respecter la forme écrite
(art. 10 al. 1 LPers et 30 al. 1 LPers; décision de la CRP du 18 octobre
2005 in: JAAC 70.35 consid. 3b). Ce n'est que si aucune entente n'est
trouvée au sujet de la modification du contrat (ou de sa résiliation) qu'une
décision peut et doit être rendue par l'employeur, conformément à l'art. 25
al. 3 et 4 OPers (modification unilatérale du contrat) ou à l'art. 12 LPers
(résiliation) (art. 13 al. 3 et 34 al. 1 LPers; art. 30 al. 2 OPers).
7.2. En l'occurrence, par convention du 25 juin 2009, les parties ont
trouvé un accord au sujet de la modification du contrat de travail de la
recourante. Il a été convenu qu'en raison d'une part de la réorganisation
en cours au sein du secteur BWAO, d'autre part de ses prestations
insatisfaisantes, la recourante quitterait la suppléance du secteur à
compter du 1er janvier 2010 et retrouverait sa fonction initiale de
collaboratrice scientifique à 90%, son salaire étant par ailleurs abaissé au
maximum de la classe de traitement 26 (état décembre 2009).
A6864/2010
Page 15
Cette convention, qui respecte la forme écrite, est donc valable quant à la
forme. La recourante ne le conteste d'ailleurs pas. Son argumentation
porte d'une part sur la question des vices du consentement (consid. 7.3
cidessous), d'autre part et surtout sur le contenu du document luimême,
qui, selon elle, serait contraire à son droit au salaire acquis (consid. 8
cidessous). Elle invoque également la violation du principe de la bonne
foi (consid. 9 ciaprès).
7.3.
7.3.1. Selon la jurisprudence, la question des vices du consentement liés
à la conclusion ou à la modification d'un contrat de travail de droit public
doit être examinée à la lumière des art. 23 ss CO, applicables par
analogie (consid. 6.1 cidessus; ATF 132 II 161 consid. 3.1 et les
réf. citées; ATF 118 II 58 consid. 3; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A6800/2009 du 29 juillet 2010 consid. 4.2.3; FF 1999 1421, 1434;
MINH SON NGUYEN, Droit fédéral de la fonction publique: de la décision au
contrat, in: Revue fribourgeoise de jurisprudence [RFJ] 2004, p. 136 ss,
ch. 2.3 et 3.4).
Selon l'art. 23 CO, le contrat, même valable en soi, n'oblige pas celle des
parties qui au moment de conclure, était dans une erreur essentielle.
L'erreur – ou formation défectueuse de la volonté contractuelle due à une
représentation fausse ou imprécise de la réalité (BRUNO SCHMIDLIN in:
Commentaire romand, Code des obligations I, 2003, n. 1 ss ad art. 2324
CO) – est notamment essentielle lorsqu'elle porte sur des faits
objectivement et subjectivement si importants pour la formation de la
volonté contractuelle que la loyauté commerciale permet à la partie
concernée de s'en prévaloir (erreur de base; art. 24 al. 1 ch. 4 CO).
En revanche, l'erreur qui concerne uniquement les motifs de conclure
(art. 24 al. 2 CO) ou les effets juridiques d'un contrat, p. ex. ses
conséquences pécuniaires (erreur de droit), n'est pas essentielle
(ATF 118 II 58 consid. 3b; JAAC 70.35 consid. ).
Selon l'art. 28 CO, la partie induite à contracter par le dol de l'autre n'est
pas non plus obligée, même si son erreur n'est pas essentielle. Il y a dol
lorsque l'un des cocontractants, de manière illicite, fait croire à des faits
faux ou dissimule des faits vrais, alors que ceuxci sont déterminants
pour la décision de son partenaire de conclure le contrat ou, à tout le
moins, de le conclure aux conditions convenues (ATF 132 II 161
consid. 4.1). Savoir dans quelles circonstances se sont déroulés les
pourparlers, respectivement la conclusion du contrat, et s'il y a eu
A6864/2010
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comportement trompeur de la part d'une partie relève des constatations
de fait (arrêt du Tribunal fédéral 4A_641/2010 du 23 février 2011
consid. 3.4.1 et les réf. citées). Il incombe à celui qui invoque un dol pour
échapper aux conséquences d'un acte juridique d'apporter la preuve qu'il
y a eu tromperie et que celleci l'a déterminé à contracter (ATF 129 III 32
consid. 6.3 p. 327; arrêt du Tribunal fédéral déjà cité 4A_641/2010
consid. 3.4.1; SCHMIDLIN, op. cit., n. 49 ad art. 28 CO).
Selon l'art. 29 al. 1 CO, un contrat peut également être invalidé par la
partie qui l'a contracté sous l'empire d'une crainte fondée que lui aurait
inspiré sans droit l'autre partie ou un tiers. Selon l'art. 30 al. 1 CO, la
crainte est réputée fondée lorsque la partie menacée devait croire,
d’après les circonstances, qu’un danger grave et imminent la menaçait
ellemême ou l’un de ses proches dans sa vie, sa personne, son honneur
ou ses biens. La crainte de voir son interlocuteur exercer un droit dont il
dispose ne peut toutefois être prise en considération que si le
cocontractant exploite la gêne de l'autre en vue d'obtenir des avantages
excessifs non couverts par le droit exercé (art. 30 al. 2 CO). Enfin, le vice
du consentement doit être communiqué à l'autre partie dans l'année qui
suit la découverte de l'erreur ou la disparition de la crainte; à défaut, le
contrat est tenu pour ratifié (art. 31 CO).
7.3.2. La recourante critique la décision attaquée en tant qu'elle constate
que la convention litigieuse n'est entachée d'aucun vice du
consentement. Sur ce point, son argumentation, qui se contente, sans
référence aucune au droit applicable, de paraphraser certains des motifs
développés devant l'autorité précédente, sans dire toutefois en quoi cette
autorité a violé le droit, ne satisfait que difficilement aux exigences de
motivation de l'art. 52 PA (cf. consid. 2.2).
Cela étant, même recevables, les griefs de la recourante sur ce point
seraient de toute manière mal fondés.
7.3.2.1. La recourante maintient tout d'abord que le SECO l'a induite en
erreur afin qu'elle signe l'accord litigieux, lui faisant croire à une "véritable
restructuration au sein du domaine et du secteur", qui en réalité n'aurait
jamais vu le jour.
Ces arguments, qui font implicitement référence au dol de l'art. 28 CO,
doivent être rejetés. En effet, pas plus que devant l'autorité inférieure, la
recourante ne rend ici vraisemblable que le SECO ait eu l'intention de la
tromper en lui proposant de signer la convention litigieuse, ni d'ailleurs
A6864/2010
Page 17
qu'une telle tromperie l'ait déterminée à contracter l'accord litigieux. Déjà,
on ne voit pas quel intérêt celuici aurait eu à manœuvrer de la sorte,
alors que comme on le verra ciaprès, l'art. 25 al. 3 let. a OPers
l'autorisait, à défaut d'entente, à imposer sa proposition par voie de
décision unilatérale (cf. consid. 8.2).
De plus, il n'y a pas lieu de remettre en cause la réalité de la
réorganisation engagée en 2009 au sein du secteur BWAO qui, suite à la
démission de deux collaborateurs "pays" pour le milieu et la fin de l'année
et à la décision de ne pas les remplacer complètement, a subi une perte
d'effectifs au sein du secteur à hauteur de 40%. Comme l'autorité
inférieure le relève de manière crédible, c'est dans ce contexte qu'en juin
2009, la recourante s'est vu proposer d'abandonner sa fonction de
suppléante, qu'elle occupait à 25%, et de réintégrer sa fonction principale
de responsable pays à 90% ("Zuständige für Wirtschaftsbeziehungen mit
Asien/Ozeanien"). A cet égard, l'affirmation de la recourante, qui se
prévaut d'une demande de crédit au Conseil fédéral, antérieure à la
signature de la convention, pour tenter d'établir qu'elle serait victime
d'une manœuvre, ne trouve guère de fondement. Si en effet le SECO a
bien obtenu une fraction de poste à hauteur de 50% pour les années
2010 à 2014, il résulte des explications crédibles du SECO que cette
fraction de poste a été affectée au centre de prestations et nullement au
secteur BWAO. Le Tribunal de céans n'a dès lors guère de raisons de
douter que le secteur BWAO ait effectivement eu besoin de réaffecter des
pourcentages supplémentaires de la fonction d'adjointe scientifique au dit
secteur et donc qu'il ait été nécessaire que la recourante puisse
consacrer davantage de temps à cette fonctionlà.
Par ailleurs, la recourante ne pouvait ignorer que la proposition qui lui
était faite reposait également et surtout sur d'autres raisons, et
notamment sur la nécessité de confier la suppléance du secteur à un
collaborateur en charge d'au moins un pays classé en priorité 1 –
condition qu'elle ne remplissait plus depuis que le SECO lui avait retiré le
dossier Inde en février 2008 – et de manière plus générale à ses
prestations à cette fonction jugées insatisfaisantes depuis 2007.
Certes, la recourante n'y voit là que manœuvres internes visant à l'écarter
de la suppléance, le tout dans un contexte de harcèlement psychologique
prenant notamment la forme de critiques injustifiées relatives à ses
prestations. C'est toutefois en vain que la recourante saisit l'occasion de
la présente procédure pour présenter de tels griefs: il ne s'agit en effet
pas ici de juger si l'évaluation de ses prestations en 2007 – pour autant
que ces critiques soient même recevables – était fondée ou non.
A6864/2010
Page 18
7.3.2.2. Force est plutôt d'admettre, avec l'autorité inférieure, qu'au
moment de signer la convention, la recourante ne se trouvait nullement
dans l'erreur et a encore moins été trompée par le SECO. On ne la suivra
pas non plus lorsqu'elle affirme avoir été induite en erreur par un projet
bâclé, truffé de termes techniques, qui plus est rédigé en allemand,
langue dans laquelle se serait également déroulé l'essentiel des
négociations.
En effet, il ressort du dossier que tant l'objet de l'accord que son contexte
ont été clairement expliqués à la recourante lors de la séance du 3 juin
2009, séance au cours de laquelle elle était assistée. Par la suite, comme
le montrent divers courriels échangés jusqu'au 25 juin 2009, l'intéressée
a eu l'occasion de demander diverses rectifications du projet de
convention ainsi que des explications qui lui ont été fournies –
rectifications que le SECO affirme avoir pris en compte dans la version
finale du document – ce que la recourante ne conteste pas, au
demeurant (par ex. pièces 9/19 et 19bis, 30 et 31). Il ne ressort en aucun
cas de ces courriels qu'elle n'aurait pas compris la portée du texte de la
convention. En outre, le jour de la signature de l'accord, elle a pu se faire
accompagner d'un représentant de l'association du personnel de la
Confédération (APC) en la personne de F._______, dont le rôle était de
lui fournir tous les conseils utiles (voir décision du SECO, du 14 janvier
2010, pièce 1/1).
7.3.2.2. La recourante maintient encore n'avoir eu d'autre choix que de
signer la convention litigieuse, son objectif principal étant d'éviter à tout
prix le "déshonneur" d'une décision administrative de rétrogradation,
synonyme pour elle d'échec professionnel. Si on la comprend bien, ce
serait donc à tort que l'autorité inférieure aurait écarté le grief de crainte
fondée au sens des art. 29 et 30 CO.
Il n'y a pas lieu de retenir cet argument non plus. Il est vrai que si la
recourante ne signait pas l'accord proposé, elle pouvait se voir notifier
une décision administrative fondée sur l'art. 25 al. 3 let. a OPers
(cf. consid. 8.1). La crainte de voir son interlocuteur exercer un droit dont
il dispose – en l'occurrence, de voir l'administration appliquer la loi, qui
plus est avec possibilité ultérieure de recours – ne constitue toutefois pas
une situation menaçante au sens de l'art. 30 CO (cf. consid. 7.3.1.
cidessus). Une telle crainte ne peut être prise en considération que si le
cocontractant exploite la gêne de l'autre en vue d'obtenir des avantages
excessifs non couverts par le droit exercé (art. 30 al. 2 CO). Il appartient
à la partie menacée de prouver aussi bien la situation menaçante que
A6864/2010
Page 19
son effet causal sur la conclusion du contrat (SCHMIDLIN, op. cit., n. 23 ad
art. 2930 CO). Or en l'occurrence, la recourante n'apporte nullement
cette preuve. Certes, il n'est pas exclu qu'elle ait pu se trouver sous une
certaine pression lors des pourparlers afférents à la convention litigieuse,
notamment suite au mail évoqué du 18 juin 2009. L'on a cependant vu
cidessus que la recourante était parfaitement au clair sur le sens et les
motifs du texte à signer. La convention passée, qui se contente
d'appliquer le système légal à une personne qui ne se trouve clairement
pas dans la gêne (cf. consid. 8.3 cidessous), ne revient donc
certainement pas à extorquer un avantage excessif à cette dernière.
7.3.2.3. Au vu de ce qui précède, c'est à bon droit que l'autorité inférieure
a retenu que le consentement de la recourante lors de la signature de la
convention litigieuse n'était nullement vicié au sens des art. 23 ss CO.
Dans ces conditions, point n'est besoin d'examiner si la lettre de la
recourante du 18 décembre 2009 constitue une déclaration valable
d'invalidation au sens de l'art. 31 CO, ce qui d'ailleurs est douteux.
En effet, dans la lettre citée, la recourante, pourtant représentée par son
conseil, ne manifeste pas la volonté d'invalider la convention litigieuse
pour vice du consentement et se limite à en contester la validité
matérielle. Or a priori, une telle motivation n'est pas suffisante aux yeux
de la jurisprudence (cf. consid. 3.2 cidessus; arrêt du Tribunal fédéral
4A_504/2010 du 7 décembre 2010 consid. 3.3). Il n'en va pas autrement
du courriel interne de la recourante du 14 décembre 2009, par laquelle
celleci informe sa supérieure hiérarchique que suite à un "brainstorming
intérieur" et au vu de son entretien d'évaluation positif tenu au mois de
novembre précédent, elle "[abandonnait] finalement l'idée de renoncer à
[sa] fonction de Chef suppléante du secteur AsieOcéanie".
8.
La recourante s'en prend ensuite à la validité matérielle du déclassement
prévu par l'accord litigieux. Elle affirme n'avoir jamais bénéficié d'une
classe de salaire supplémentaire ad personam au sens de l'art. 52 al. 6
OPers, de sorte qu'une telle classe ne peut lui être retirée en application
de l'alinéa 7bis de cette disposition. Son déclassement contrevient par
ailleurs selon elle à son droit au salaire acquis prévu à l'art. 52a al. 2
OPers.
8.1. Selon l'art. 52 al. 1 OPers, chaque fonction est évaluée et affectée à
une classe de salaire – au nombre de 38 selon l'art. 36 OPers.
Les critères déterminants à cet effet sont la formation requise, l’étendue
des tâches (cahier des charges), ainsi que le niveau d’exigences, de
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Page 20
responsabilités et de risques inhérents à la fonction; la comparaison avec
d'autres postes est également un critère (art. 52 al. 3 OPers; art. 20 al. 1
et 2 OOPers). La pleine et entière suppléance du supérieur direct justifie
en règle générale une classe de salaire supplémentaire (art. 20 al. 4
OOPers). Selon l'art. 52 al. 6 OPers, l’autorité d'engagement peut
également ranger jusqu’à 5% des postes des classes 1 à 31 dans la
classe supérieure à celle que prévoit l’évaluation ordinaire de la fonction,
à condition que cette mesure soit fondée sur un élargissement de la
fonction lié aux qualités particulières de la personne engagée (promotion
"ad personam"). Selon l'al. 7bis de cette disposition, lorsque la condition
d’affectation d’une fonction à une classe supérieure prévue à l’al. 6 n’est
plus remplie, la classe de salaire et le salaire sont modifiés dans le
contrat de travail. L'art. 25 al. 3 let. a OPers prévoit également que
l'employeur peut changer la fonction d'un employé si ce changement est
imposé par des raisons de service et peut raisonnablement être exigé.
Dans ce cas, l'art. 52a al. 2 OPers garantit notamment à l'employé âgé de
plus de 55 ans de conserver le montant nominal de son salaire courant si
une fonction moins bien classée lui est confiée.
En d'autres termes, la classe de traitement supplémentaire à raison d'un
élargissement de la fonction lié aux qualités particulières de l'al. 6 de
l'art. 52 OPers n'est pas garantie – ni le salaire y relatif – même lorsque le
collaborateur a atteint l'âge de 55 ans (al. 7bis).
En revanche, si une fonction est évaluée à la baisse ou que le
collaborateur âgé de 55 ans accepte une fonction colloquée à une classe
de traitement inférieure, l'art. 52a al. 2 OPers stipule que le contrat doit
être adapté pour comporter la nouvelle classe de traitement; cette
disposition lui garantit le salaire touché auparavant, mais sans indexation
ni augmentation tant que ce salaire dépasse le montant maximal auquel
peut prétendre l'employé à raison de la nouvelle classe de traitement.
8.2. Le système de la LPers, qui veut que l'entente entre les parties soit la
règle pour la conclusion et la modification des rapports de travail
(cf. consid. 7.1), n'interdit pas à un employé d'accepter, s'il le souhaite,
une fonction moins bien classée ou un salaire inférieur. Certes, un tel
accord ne devra pas servir à éluder une disposition impérative de la loi
visant à protéger le travailleur (décision de la CRP du 23 mars 2004
in: JAAC 68.121, consid. 3d; NÖTZLI, op. cit., p. 83; GABRIEL AUBERT, in:
Commentaire romand du CO précité, n. 4 ad art. 341 CO).
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Page 21
En l'occurrence, les dispositions citées par la recourante ne relèvent
cependant nullement du droit impératif. Ainsi, comme on l'a vu, l'art. 25
al. 3 let. a OPers ne s'applique qu'à défaut d'entente entre les parties
(cf. art. 30 al. 2, 2ème phr. OPers et consid. 7.1 cidessus). Il en va a priori
de même de l'art. 52a OPers. Au vu de ce qui précède (consid. 8.1
in fine), rien n'empêche non plus un employé de renoncer de son plein
gré à une promotion précédemment accordée et à la classe de salaire
supplémentaire qui l'accompagne, que celleci soit liée à la fonction
assumée ou ait été accordée sur la base des qualités particulières de la
personne concernée (art. 52 al. 6 OPers). Le Tribunal fédéral a déjà
admis – la question est controversée en doctrine – qu'un salarié pouvait
valablement renoncer au salaire afférent à un travail déjà accompli
(ATF 124 II 436 consid. 10e/aa). Dans le cas d'espèce, toutefois,
il s'agissait, au moment de la signature de la convention, d'un salaire
futur.
8.3. Au demeurant, et de manière presque superfétatoire, il y a lieu de
constater que le déclassement prévu par la convention litigieuse se
calque en tous points sur le droit applicable. Si la recourante n'y avait pas
adhéré, il aurait donc pu lui être imposé par voie de décision.
Il ressort ainsi du dossier qu'en 2002, la recourante, adjointe scientifique
"Responsable pays", a été promue cheffe suppléante de secteur tout en
continuant à assumer à temps réduit sa fonction initiale, ce qui lui a
permis de passer de la classe 26 à la classe 27. L'année suivante, les
fonctions du SECO ont fait l'objet d'une réévaluation en collaboration
avec l'Office fédéral du personnel (OFPER). Ainsi qu'il ressort de
l'Einreihungskonzept de 2003 figurant au dossier, la fonction initiale de la
recourante, à savoir celle d'ajointe scientifique, a alors été abaissée en
classe 25, la fonction de suppléant de secteur étant quant à elle
colloquée en classe 26 (ou "25+1") (pièce 9/33).
Néanmoins, ainsi qu'il ressort de son contrat de travail de 2003, la
recourante a continué à bénéficier de la classe de traitement 27 (voir
pièce 2/1, contrat de travail des 7 mars / 6 avril 2003). Contrairement à ce
qu'elle affirme, dès 2003, la recourante – dont la classe "de base" était
désormais la classe 25 – a donc bien bénéficié, dès 2003, non seulement
d'une promotion en classe de salaire 26 en raison de la suppléance
assumée (cf. art. 20 al. 4 OOPers), mais également d'une promotion
supplémentaire ad personam selon l'art. 52 al. 6 OPers, qui lui a permis
de conserver son salaire malgré la réévaluation à la baisse de son poste.
C'est d'ailleurs ce qui ressort d'un ajout manuscrit figurant sur une
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version, certes non signée, du cahier des charges de la recourante du
11 mars 2002 ("Funktionsbewertung: 25+1 [Stv.] +1 [BB: Bandbreite,
zusätzliche Lohnklasse für Stelleninhaberin])" (pièce 9/32). A cet égard,
peu importe que le contrat de travail de la recourante soit muet à cet
égard et se limite à mentionner sa classe de salaire "finale" (soit la classe
27). Comme mentionné, la classe de traitement pouvant toujours être
sujette à des modifications en fonction des critères déterminants,
l'absence de précision quant aux composantes de la classe de traitement,
même si elle n'est pas souhaitable, n'interdit en aucune manière
d'abaisser une classe de traitement.
La convention incriminée reprend les éléments cidessus en précisant
que la classe de traitement 27 avait été obtenue en raison de la fonction
initiale (25) de la suppléance assurée (+ 1) et en raison du fait qu'une
classe de traitement supérieure lui avait été accordée sur la base d'un
élargissement de la fonction liée aux qualités particulières de la personne
engagée, au sens de l'art. 52 al. 6 OPers (+ 1). La convention décrit donc
correctement les faits.
Dite convention stipule ensuite que le SECO garantit toutefois à la
recourante, jusqu'à qu'elle quitte son service et même si elle acceptait
une fonction évaluée à une classe de traitement inférieure, un salaire
correspondant au maximum de la classe 26, valeur au 31 décembre
2009.
Dans ce contexte, le grief de violation de l'art. 52a al. 2 OPers, lequel a
pour but de garantir le montant du salaire et nullement la classe de
traitement, n'est pas fondé (cf. consid. 8.1 in fine cidessus). En effet,
l'art. 52 al. 7 OPers prévoit expressément que la garantie du salaire au
sens de l'art. 52a OPers ne s'applique pas lorsque la classe de traitement
supérieure accordée à raison de l'élargissement de la fonction (art. 52
al. 6 OPers) est supprimée. Dès lors que dite convention garantit à la
recourante le salaire correspondant à la classe de traitement de la
fonction d'adjointe scientifique (classe 25), plus l'échelon supplémentaire
à raison de la suppléance qu'elle n'exerce plus (+ 1), il n'y a pas de
violation de l'art. 52a OPers. En effet, conformément à l'art. 52 al. 7 bis
OPers, la convention ne tient pas compte du salaire dû au titre de l'art. 52
al. 6 OPers. Les griefs de la recourante relatifs à l'art. 52a OPers, qui
mêlent la question de la classe de traitement avec celle de la garantie du
montant du salaire lorsque l'employé a atteint 55 ans, doivent donc être
rejetés.
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Page 23
8.4. A cet égard, c'est encore en vain que la recourante fait valoir ses
bonnes évaluations internes – en quinze années de service pour le
SECO, elle n'aurait reçu quasiment que des A et des A+ (un seul B en
2008) – pour contester le changement de fonction qui lui a été "imposé".
En effet, l'évaluation des prestations et du comportement des
collaborateurs par leur supérieur direct, qui donne lieu à l'octroi
d'appréciations allant de l'échelon 1 (le moins bon) à l'échelon 4 (jusqu'au
31 janvier 2009: échelons C à A++) (cf. art. 17 OPers), n'a d'incidence
que sur l'évolution du salaire du collaborateur (entre 2 et 5%; jusqu'au
31 janvier 2009: entre 0 et 6%) au sein de la classe de salaire
mentionnée dans son contrat de travail; le calcul s'opère sur la base du
montant maximal de cette dernière (cf. art. 39 OPers). L'appréciation du
collaborateur n'est en revanche pas déterminante – elle peut tout au plus
constituer un élément d'appréciation (comme p. ex. des motifs
organisationnels) – s'il s'agit de modifier la classe à laquelle le
collaborateur est affecté, ce qui peut se faire d'entente entre les parties,
comme en l'occurrence, ou sur décision rendue conformément à l'art. 25
al. 3 OPers.
8.5. La recourante invoque encore la violation du principe de la bonne foi.
Ce grief, qui fait l'objet de nombreuses mentions dans ses écritures, mais
d'aucune argumentation juridique particulière – la recourante s'en prend
de manière générale au comportement du SECO et à une prétendue
"politique du fait accompli" –, ne satisfait que difficilement à l'exigence de
motivation de l'art. 52 PA (cf. consid. 2.2 cidessus).
Même recevable, ce grief est manifestement infondé. Le principe de la
bonne foi, qui découle directement de l'art. 9 Cst. et vaut pour l'ensemble
de l'activité étatique, protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il
met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa
conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II
112 consid. 10b/aa p. 125; ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts
cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés
de l'administration peuvent obliger celleci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que a)
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans
les limites de ses compétences et c) que l'administré n'ait pas pu se
rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour d) prendre des dispositions
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auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et e) que la
réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été
donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II
113 consid. 3b/cc p. 123 et les réf. citées; cf. JEANFRANÇOIS
AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003, n. 12
p. 97).
Or en l'occurrence, aucune des conditions évoquées n'est réalisée. Ainsi,
la recourante n'allègue pas avoir reçu, de la part du SECO, l'assurance
de pouvoir demeurer en classe de traitement 27 ou de pouvoir conserver
son poste de suppléante. A ce sujet, et malgré ce que prétend
l'intéressée, le simple fait que son contrat de travail de 2003 mentionne la
classe de salaire 27 – qui était la sienne à cette époque – ne constitue
évidemment pas une assurance que cette classe ne changerait pas à
l'avenir, puisque la législation ellemême, et encore plus précisément
l'OPers, prévoient expressément la possibilité de modifier les classes de
traitement en réévaluant les fonctions du personnel fédéral. C'est
également en vain que la recourante s'en prend à la nouvelle
classification des fonctions du SECO et regrette le fait qu'auparavant (et
elle se réfère ici à l'époque de son engagement initial en omettant qu'elle
même a souscrit plusieurs fois de nouveaux contrats de travail), sa
fonction d'adjointe scientifique (colloquée en classes échelonnées 2429),
lui aurait effectivement permis de bénéficier de la classe 27. En effet,
comme on vient de le voir, le principe de la bonne foi n'est d'aucune aide
en cas de changement de réglementation. Tant qu'il respecte les critères
posés aux art. 52 OPers et 20 OOPers, au nombre desquels figure
notamment la comparaison avec d'autres postes (cf. consid. 8.1),
l'employeur public est – comme déjà mentionné cidessus – libre de
réévaluer périodiquement les postes de l'administration et de revoir leur
dénomination et leur classification.
8.6. C'est donc à bon droit que l'autorité inférieure a confirmé la validité
de la convention conclue par les parties le 25 juin 2009. D'une part il n'y a
pas eu de vices du consentement et d'autre part la convention ellemême
ne viole en aucune manière les dispositions applicables, de sorte que la
recourante n'a en tous les cas pas été traitée moins favorablement que si
elle avait fait l'objet d'une décision. Sur ce point, le recours doit
également être rejeté.
9.
La recourante critique encore la décision attaquée en tant qu'elle
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Page 25
confirme la décision du SECO qui constate qu'elle a violé son devoir de
fidélité et les règles de communication prévues par la convention.
Dans cette "décision", datée du 26 janvier 2010 et attaquée par la
recourante le 23 février suivant, le SECO reprochait à la recourante
d'avoir envoyé le 14 décembre 2009 un courriel à l'ensemble de ses
collègues du centre de prestations les informant de ce qu'elle n'avait nulle
intention d'abandonner la suppléance du secteur BWAO, malgré la
convention conclue.
Ces faits, complétés par d'autres du même ordre, ont cependant fait
l'objet le 25 mars 2010 d'un avertissement écrit au sens de l'art. 12 al. 6
let. b LPers (cf. consid. 5 cidessus). A l'évidence, cet avertissement, dont
la recourante a tenté, en vain, d'obtenir l'annulation, y compris devant le
Tribunal de céans, a rendu caduque la "décision" du 26 janvier 2010,
si tant est qu'elle n'ait jamais eu de véritable portée. C'est en tous les cas
en vain qu'en s'en prenant à cette dernière, même "confirmée" par
l'autorité inférieure, la recourante tente de remettre en cause, de manière
détournée, les faits ayant fait l'objet de l'avertissement évoqué.
En tant qu'il est recevable, ce grief de la recourante doit donc également
être rejeté.
10.
Au vu de tout ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure
de sa recevabilité.
Lors de litiges liés aux rapports de travail, la procédure de première
instance et la procédure de recours sont gratuites, sauf s'il y a recours
téméraire (art. 34 al. 2 LPers). Le recours ne pouvant être qualifié de
téméraire en l'occurrence, il n'y a pas lieu de percevoir des frais de
procédure. Vu l'issue de la procédure, aucune indemnité de dépens ne
sera allouée à la recourante (art. 64 al. 1 PA). Par ailleurs, l'autorité
inférieure n'a pas droit à une indemnité de dépens (art. 7 al. 3 du
règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités
fixée par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
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Page 26
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Pour autant que recevable, le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé:
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. 282.1/spp; Acte judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
La présidente du collège: La greffière:
Claudia Pasqualetto Péquignot Myriam Radoszycki
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Page 27
Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de
travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral,
pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse
s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique
de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). S'il s'agit d'une contestation non
pécuniaire, le recours n'est recevable que si celleci touche à la question
de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF).
Si le recours en matière de droit public est ouvert, il doit être déposé dans
un délai de 30 jours dès la notification de la décision contestée.
Conformément à l'art. 46 al. 1 let. c LTF, les délais fixés en jours par la loi
ou par le juge ne courent pas du 18 décembre au 2 janvier inclus.
Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Il doit être
remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit, à
l'attention de ce dernier, à la Poste Suisse ou à une représentation
diplomatique ou consulaire suisse (art. 42, 48, 54 et 100 LTF).
Expédition:
Mahkeme: İsviçre Fedaral İdare Mahkemesi
Karar Tarihi: 20.12.2011
A-6864/2010 - Abteilung I - Fin des rapports de travail - Convention relative aux rapports de travail
Karar Dilini Çevir: