A-1108/2015 - Abteilung I - Personnel fédéral - nouvelle estimation des logements de service
B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour I
A-1108/2015



Ar r ê t d u 2 8 s e p t emb r e 2 0 1 5
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Claudia Pasqualetto Péquignot, Kathrin Dietrich, juges,
Olivier Bleicker, greffier.



Parties
X._______,
représenté par Me Guy Zwahlen, BAZ Legal,
Rue Monnier 1, Case postale 205, 1211 Genève 12,
recourant,



contre

Administration fédérale des douanes AFD,
Centre immobilier Genève, Avenue Louis-Casaï 84,
Case postale, 1211 Genève 28,
autorité inférieure.




Objet
Nouvelle estimation des logements de service.



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Faits :
A.
X._______, domicilié à (…), est membre du personnel des postes de
gardes-frontière de la Région VI (Genève). L’Administration fédérale des
douanes AFD lui a attribué une chambre meublée (n° […]) dans le ménage
pour célibataires de (…). L'indemnité (forfaitaire) mensuelle a été fixée à
229 francs, charges comprises.
B.
B.a Le 29 octobre 2014, le chef du centre des Ressources humaines de
l'Administration fédérale des douanes AFD a informé X._______ que
l'indemnité mensuelle de son logement de service serait portée,
au 1er janvier 2015, à 440 francs. Il lui a également remis, à cette occasion,
une copie d'un bulletin d'information interne précisant les motifs de cette
augmentation. Le 17 novembre 2014, X._______ a demandé le prononcé
d'une décision.
B.b Par décision du 23 janvier 2015, l'Administration fédérale des douanes
AFD, représentée par le Centre immobilier – Genève, a fixé le
dédommagement mensuel du logement de service de X._______ à 440
francs, charges comprises, à compter du 1er janvier 2015.
C.
Le 23 février 2015, X._______ (ci-après : le recourant) a formé un recours
contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral. Il conclut à
l'annulation des Directives du DFF du 1er août 2013 sur le
dédommagement et les charges à payer pour l'utilisation d'un logement de
service, à l'annulation des Instructions de la Direction générale des
douanes du 1er septembre 2014 sur les logements de service et logements
locatifs et, de ce fait, à l'annulation de la décision du 23 janvier 2015.
Subsidiairement, il requiert d'être mis au bénéfice d'un dédommagement
de 262 francs par mois et, plus subsidiairement encore, d'être mis au
bénéfice d'une augmentation progressive du dédommagement à 308
francs par mois, sur trois ans au minimum.
D.
Le 13 mars 2015, l'Administration fédérale des douanes AFD (ci-après :
l'autorité inférieure) a répondu au recours en concluant à son rejet.
E.
Le 17 avril 2015, le Tribunal administratif fédéral a attribué l'effet suspensif
au recours.
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F.
Dans une écriture en réplique du 23 avril 2015, le recourant a persisté dans
ses conclusions. Il affirme, en substance, que le choix d'un
dédommagement forfaitaire ne repose sur aucune base légale, viole le
principe de l'égalité de traitement et celui de la proportionnalité. Pour le
surplus, l'augmentation du dédommagement serait arbitraire et abusive,
car le confort de l'appartement en cause n'aurait aucunement été amélioré.
G.
Le 22 mai 2015, l'autorité inférieure a déposé une duplique en la cause et
s'est référée, pour l'essentiel, à sa réponse. A cette occasion, elle souligne
que, en particulier, la rotation importante et rapide du personnel garde-
frontière célibataire imposait l'instauration d'un système forfaitaire.
La cause a ensuite été annoncée comme gardée à juger.
H.
Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire,
dans les considérants en droit qui suivent.
Droit :
1.
1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32)
n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et
librement sa compétence (art. 7 PA) ainsi que la recevabilité des recours
qui lui sont soumis.
1.2 Sous réserve de l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. c LTAF, le
Tribunal administratif fédéral est compétent, en vertu de l'art. 36 al. 1 de la
loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers,
RS 172.220.1), pour connaître des recours contre les décisions, au sens
de l'art. 5 PA, prises dans une cause relevant du droit de la fonction
publique. Tel est bien le cas en l'espèce, l’acte attaqué ayant été rendu en
application du droit public fédéral par la Direction générale des douanes,
représentée par le Centre immobilier Cgfr – Genève, dans ses fonctions
comme autorité compétente et précédente au Tribunal administratif fédéral
(art. 33 let. d LTAF ; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7333/2014
du 27 mai 2015 consid. 1.1).
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1.3 Destinataire de la décision attaquée, qui lui signifie une augmentation
de 211 francs du dédommagement mensuel de son logement de service,
le recourant est particulièrement atteint et a un intérêt digne de protection
à requérir son annulation ou sa modification (art. 48 al. 1 PA). Il a donc
qualité pour recourir.
1.4 Présenté au surplus dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les formes (art. 52
al. 1 PA) prescrits par la loi, le recours est ainsi recevable.
2.
2.1 En sa qualité d’autorité de recours, le Tribunal dispose d’un plein
pouvoir d’examen en fait et en droit. Il revoit librement l’application du droit
par l’autorité inférieure, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir
d’appréciation, la constatation des faits et l’opportunité de la décision
attaquée (art. 49 PA). Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par
les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique
développée dans la décision entreprise (ATAF 2014/24 consid. 2.2).
2.2 L'objet du recours porte sur la validité en droit de l'augmentation
du dédommagement du logement de service imposée au recourant.
3.
Il convient de commencer par déterminer si la contestation entre les parties
relève bien du droit public.
3.1 La jurisprudence s'appuie sur plusieurs critères pour déterminer si une
contestation relève du droit privé ou du droit public (cf. arrêt du Tribunal
fédéral 2C_404/2012 du 11 février 2013 consid. 4.1.1 ; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-6175/2013 du 12 février 2015 consid. 2.3.1 et réf.
cit.). Les normes de droit privé sont essentiellement horizontales, alors que
celles de droit public sont verticales dans les relations juridiques qu'elles
régissent. A cet égard, il s'agit d'examiner si la norme sauvegarde
exclusivement ou principalement l'intérêt public ou les intérêts privés
(critère des intérêts), si elle réglemente la réalisation de tâches publiques
ou l'exercice d'une activité publique (critère fonctionnel), si les rapports
qu'elle organise subordonnent une partie à l'autre en fait ou en droit ou les
fait traiter d'égal à égal à tous points de vue (critère de la subordination),
ou enfin si la violation de la norme entraîne une sanction relevant du droit
privé (par exemple, nullité d'un acte juridique) ou une sanction relevant du
droit public (par exemple, révocation d'une autorisation) en vertu du critère
modal ou de la sanction. Aucun de ces critères ne l'emporte a priori sur les
autres. Il faut en effet garder à l'esprit que la délimitation entre droit privé
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et droit public répond à des fonctions totalement différentes suivant les
nécessités de la réglementation en cause et, notamment, selon les
conséquences juridiques pouvant en découler dans chaque affaire ; ces
exigences ne peuvent pas être théoriquement réunies en un seul critère
distinctif qui ferait définitivement autorité, mais requièrent au contraire une
approche modulée et pragmatique (cf. ATF 138 II 134 consid. 4.1).
3.2 Contrairement aux locaux d'habitation en faveur desquels des mesures
d'encouragement ont été prises par les pouvoirs publics et dont le loyer est
soumis au contrôle d'une autorité (art. 253b al. 3 du code des obligations
du 30 mars 1911 [CO, RS 220]), le droit des obligations ne règle pas
expressément la question de savoir si le droit privé du bail est applicable
aux logements de service des agents publics. Le CO ne contient d’ailleurs
plus aucune disposition sur les logements de service depuis le 1er juillet
1990 (cf. anc. art. 267c let. b CO ; PETER BURKHALTER/EMMANUELLE
MARTINEZ-FAVRE, Commentaire SVIT du droit du bail, 2011, p. 17). A cet
égard, la doctrine et la jurisprudence s’accordent sur la circonstance que
les pouvoirs publics peuvent réglementer l’utilisation de logements de
service, lorsque ceux-ci présentent un lien étroit avec un rapport de service
régi par le droit public (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2P.206/1998 du 1er mars
1999, publié in Mietrechtspraxis [MP] 2000 p. 65, arrêt du Tribunal fédéral
du 3 novembre 1995, publié in : Zbl 1997 p. 71 ss, MP 1995 p. 58 et Revue
de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 1998 I p. 696 ; arrêt de la
Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre d'appel
en matière de baux et loyers, 15 juin 1998, D.S. c. SI L.P. publié
in : Semaine Judiciaire [SJ] 1999 I 29 ; DAVID LACHAT, Le bail à loyer, 2008,
p. 71 n° 1.2.1 i.f. ; SIDONIE MORVAN/DAVID HOFMANN, Questions choisies de
procédure civile genevoise en matière de baux et loyers, publié in : SJ 2008
II 74 ; PETER HÄNNI, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2ème éd.,
2008, p. 312 ; PETER HIGI, Zürcher Kommentar, 1994, n° 20 ad art. 253
CO, p. 80 s.).
Un tel lien étroit doit être reconnu lorsque le rapport de droit est au service
direct du bon accomplissement d'une tâche publique (ATF 103 II 227
consid. 3 ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 4A_250/2015 du 21 juillet 2015
consid. 4a, 2P.206/1998 précité consid. 2a) ; peu importe que cette tâche
ait ou non un caractère d'acte de souveraineté et qu'elle puisse
éventuellement être exercée aussi par une entreprise privée. C'est ainsi le
critère du but qui est déterminant (voir ég. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6ème éd., 2010, p. 237 n° 1058 ; PETER
MÜNCH/MARKUS METZ, Stellenwechsel und Entlassung, 2ème éd., 2012,
p. 16 n° 1.39 ; THOMAS MERKLI, ARTHUR AESCHLIMANN/RUTH HERZOG,
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Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton
Bern, 1997, p. 336). Le droit du bail ne saurait en effet porter sur des
choses qui servent à l'usage public ou à remplir des tâches publiques (arrêt
du Tribunal fédéral 4A_250/2015 précité consid. 4a).
3.3 Dans le cas présent, le logement de service a été attribué au recourant,
qui est domicilié dans le canton du Valais, afin qu'il puisse remplir au mieux
ses obligations professionnelles, au vu des contraintes liées à sa fonction
(services de piquet, tâches de surveillance, etc. ; voir ég. Feuille fédérale
[FF] 1999 I 1443). L'utilisation du logement n° (…) est ainsi dans un rapport
étroit, direct et fonctionnel avec le service de l'Etat. Elle est par conséquent
soumise au droit public fédéral (cf. arrêt A-7333/2014 précité consid. 1.1 ;
décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral CRP du 15 février 2001, CRP 2000-025, consid. 1a/cc, publié in :
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC]
65.81 ; LUKASZ GREBSKI/JASMIN MALLA, in : PORTMANN/UHLMANN,
Bundespersonalgesetz, 2013, p. 380 ss). En vertu du principe de la
primauté du droit public sur le droit privé, la seule voie de droit fédéral qui
peut entrer en considération est donc celle ouverte par le droit public, ce
dont il suit la compétence de l'autorité inférieure pour statuer sur
l'augmentation du logement de service du recourant par voie décisionnelle.
4.
4.1 L'application du droit public à la relation nouée entre le recourant et
l'Etat à propos de son logement de service a notamment pour corollaire
que l'Etat est tenu, dans sa mise en œuvre, de respecter les principes
constitutionnels régissant l'ensemble de son activité, tels la légalité (art. 5
al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
[Cst., RS 101]), la bonne foi (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.), l'égalité de traitement
(art. 8 al. 1 Cst.), l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou encore le droit
d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst. ; arrêt du Tribunal fédéral 2P.63/2003 du
29 juillet 2003 consid. 2.3). Il devra également prendre en considération le
principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Les dispositions de
procédure du droit privé du bail (art. 274 ss CO) ne peuvent en revanche
trouver application en l'espèce, étant donné la nature de droit public des
rapports en cause (cf. GREBSKI/MALLA, op. cit., ch. marg. 48 p. 384). Il faut
réserver cependant les règles du droit privé du bail qui contiennent des
principes juridiques généraux, dont la non-observation devrait être
considérée comme une violation des considérations de justice
fondamentales (RDAF 1998 I p. 697) et qui, à ce titre, ont vocation à
s'appliquer à l'ensemble de l'ordre juridique. L'application du droit privé à
titre de droit public supplétif n'oblige cependant pas le juge administratif à
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interpréter les normes concernées comme elles le sont en droit privé ; il
peut tenir compte des spécificités du droit public (ATF 139 I 57 consid. 5.1,
ATF 138 I 232 consid. 6.1).
4.2 Au titre du droit public applicable, il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers
que les dispositions d'exécution de la législation sur le personnel de la
Confédération peuvent prévoir que l'employé doit, si sa fonction l'exige,
occuper un appartement de fonction ; les dispositions d'exécution peuvent
réglementer les rapports juridiques à des conditions pouvant déroger à la
législation sur le droit du bail. Sur cette base, le Conseil fédéral a prévu, à
l'art. 90 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la
Confédération (OPers, RS 172.220.111.3), que le Département fédéral des
finances DFF définit les principes applicables à l'utilisation de logements
de service et au montant à payer à ce titre (art. 90 al. 1 OPers) ; ensuite,
les départements fixent les modalités dans leur domaine d'activité (art. 90
al. 2 OPers). L'art. 21 let. c de l'ordonnance concernant la gestion de
l'immobilier et la logistique de la Confédération du 5 décembre 2008 (OILC,
RS 172.010.21) rappelle également que des règles particulières
s'appliquent à l'utilisation et l'exploitation de logements de service et
renvoie à l'art. 90 OPers précité.
4.3 A cet égard, comme le précise l'art. 59 de l'ordonnance du Département
fédéral des finances DFF du 6 décembre 2001 concernant l'ordonnance
sur le personnel de la Confédération (O-OPers, RS 172.220.111.31),
l'employé qui utilise un logement de service doit verser un
dédommagement et des charges. Le montant du dédommagement est
calculé en fonction de la surface du logement et de son prix au mètre carré.
Il tient compte du niveau des loyers pratiqués au niveau local ainsi que des
avantages et des inconvénients du logement. (art. 59 al. 1 O-OPers). Le
DFF édicte des directives sur le dédommagement et les charges à payer
pour l'utilisation d'un logement de service (art. 59 al. 2 O-OPers).
Se fondant sur ces dispositions, la Direction générale des douanes DGD a
édicté des instructions, le 1er septembre 2014, sur les logements de service
et logements locatifs. Celles-ci prévoient que, en cas d'assignation dans
un centre communautaire, l'indemnité est fixée à 330 francs par chambre
(pour les zones 1 à 7, définies à l'art. 11 al. 2 O-OPers ; cf. ch. 3.4 des
instructions du 1er septembre 2014 précitées) ou à 440 francs par chambre
(pour les zones 8 à 13). Un tel centre communautaire contient une
infrastructure utilisée en commun (cuisine, salle à manger, salle de séjour)
et des chambres meublées avec un bloc sanitaire (WC et/ou douche et/ou
lavabo).
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Page 8
5.
5.1 Le recourant estime, tout d'abord, que les directives précitées du DFF
du 1er août 2013 sur le dédommagement et les charges à payer pour
l'utilisation d'un logement de service rentrent dans la catégorie des
ordonnances administratives. Elles ne devraient dès lors ni être
considérées comme des règles de droit ni lier le Tribunal administratif
fédéral.
L’autorité inférieure a renoncé à prendre expressément position sur ce
grief. Elle souligne néanmoins que les directives du DFF respectent le
cadre de la délégation de compétence établie par la législation fédérale
(art. 48 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration [LOGA, RS 172.010]).
5.2
5.2.1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat (art. 5 al. 1 Cst.).
Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'Etat
d'empiéter sur les compétences d'un autre organe ; en particulier, il interdit
au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre
d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322
consid. 2.2, ATF 130 I 1 consid. 3.1). Une ordonnance d'exécution d'une loi
fédérale ne peut disposer qu'intra legem et non pas praeter legem. Elle
peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler
certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables
lacunes ; mais, à moins d'une délégation expresse par le législateur, elle
ne peut poser des règles nouvelles qui restreindraient les droits des
administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont
encore conformes au but de la loi (ATF 134 I 269 consid. 4.2, ATF 134 I
322 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1405/2014 du 31
juillet 2015 consid. 2.2.3).
5.2.2
5.2.2.1 L'art. 37 al. 1 phr. 1 LPers confère au Conseil fédéral la compétence
générale d'édicter les dispositions d'exécution de la loi. Il pouvait déléguer
ce pouvoir aux employeurs ou, si des raisons objectives l'exigeaient, à des
services spécialisés (cf. art. 37 al. 3 anc. LPers ; RO 2001 907). L'art. 37
al. 3 anc. LPers n’indiquait toutefois pas expressément les compétences
que le Conseil fédéral pouvait déléguer. A l'occasion de la dernière révision
d'ampleur de la LPers, le législateur a décidé de clarifier cette disposition.
Aux termes de l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), entré en vigueur le 1er juillet
2013, les employeurs édictent les dispositions d'exécution, pour autant que
la LPers ne réserve pas cette compétence au Conseil fédéral. Ainsi,
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découlant dorénavant directement de la loi, la compétence de réglementer
n'a pas besoin d'être déléguée par le Conseil fédéral (FF 2011 6193). En
d'autres termes, si la LPers habilite le Conseil fédéral à édicter des
dispositions d'exécution, il ne peut déléguer cette compétence. En
revanche, chaque fois que la LPers renvoie aux "dispositions d'exécution",
il appartient aux employeurs de les édicter directement (FF 2011 6193 s.).
Les employeurs sont les organes énumérés à l'art. 3 al. 1 LPers, à savoir
le Conseil fédéral (pour l'administration fédérale), l'Assemblée fédérale
(pour les Services du Parlement), les Chemins de fer fédéraux, le Tribunal
fédéral, le Ministère public de la Confédération et l'Autorité de surveillance
du Ministère public de la Confédération. Selon l'art. 3 al. 2 LPers, les
départements, la Chancellerie fédérale, les groupements, les offices et les
unités administratives décentralisées sont également considérés comme
employeurs dans la mesure où le Conseil fédéral leur délègue les
compétences nécessaires à cet effet.
L'art. 21 al. 1 let. b LPers ne définit pas quelle est l'autorité habilitée à
adopter les dispositions d'exécution en matière de logement de service.
Conformément à l'art. 37 al. 3 anc. LPers, le Conseil fédéral a pu déléguer
cette compétence au DFF, en sa qualité de principal employeur concerné
(art. 90 al. 1 OPers). Depuis le 1er juillet 2013, la compétence du DFF peut
se fonder directement sur l'art. 37 al. 3 LPers (refonte), en sa qualité
d'employeur désigné par le Conseil fédéral sur la base des art. 3 al. 2 LPers
et art. 2 al. 4 OPers. Le DFF y a donné suite en adoptant l'art. 59 O-OPers,
qui constitue le fondement des directives applicables en l'espèce.
5.2.2.2 Il résulte de l'art. 21 al. 1 let. b LPers que le législateur fédéral a
délégué de manière relativement large la compétence d'édicter des
dispositions d'exécution relatives aux droits et obligations afférents aux
appartements de fonction. Il est également intéressant de relever que le
Rapporteur du Conseil national a souligné, lors des débats, la nécessité,
pour les douaniers en particulier, d'effectuer des rotations géographiques
imposées par l'exercice de leur fonction et de disposer, à cet effet, d'une
législation relative à leur logement de service applicable en
pratique (BO 1999 CN 2096). Par suite, le DFF peut préciser et détailler
l'art. 21 LPers et, au vu de la délégation expresse figurant dans la loi, il peut
poser des règles qui restreignent les droits des administrés ou leur
imposent des obligations, à condition que ces règles soient conformes au
but de la loi (cf. supra, consid. 5.2.1). Dans ce contexte, l’art. 21 al. 1 LPers
n’offre cependant pas un blanc-seing au DFF pour régler les rapports
juridiques des employés auxquels un logement de service est attribué.
D’une part, l'employeur est tenu de respecter les principes constitutionnels
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régissant l'ensemble de l’activité de l’Etat (cf. consid. 4.1). Ainsi, le principe
de la proportionnalité exige en particulier que le dédommagement fixé par
le département ne soit pas en disproportion évidente avec la valeur
objective de la prestation fournie et se situe dans une limite raisonnable.
A cet égard, la jurisprudence a considéré que la mesure la plus fiable de
l’adéquation d’une estimation du logement de service est certainement
celle des 70 % du loyer d’objets comparables selon les usages locaux
(cf. JAAC 65.81 consid. 5d). D’autre part, les départements doivent
respecter la politique du personnel (art. 4 LPers) et le Conseil fédéral
coordonne et dirige la mise en œuvre de cette politique (art. 5 et 37 al. 1
LPers ; FF 1999 II 1454). Il lui appartient donc de s’assurer, notamment,
que les mesures et les décisions prises par les départements sont conçues
de manière à ce qu’elles contribuent à la compétitivité de la Confédération
sur le marché de l’emploi et à la réalisation des objectifs mentionnés à
l’art. 4 al. 2 et al. 3 LPers. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le Conseil
fédéral a chargé le DFF de définir, pour l'ensemble des départements, les
principes applicables à l'utilisation des logements de service et au montant
à payer à ce titre (art. 90 al. 1 OPers) ; soit d'édicter les directives du DFF
du 1er août 2013 (art. 59 al. 2 O-OPers). Dans ce cadre, le chiffre 3.6 al. 1
des directives du DFF du 1er août 2013 rappelle que, en principe, le
dédommagement pour le logement de service doit représenter environ
70 % du loyer d'objets comparables selon les usages locaux ou environ
80 % du loyer de logements coopératifs du personnel de la Confédération
au même lieu ou dans des lieux présentant des conditions similaires.
5.2.3 Sur le vu de ce qui précède, le Tribunal estime que les règles édictées
par le DFF s’inscrivent dans le cadre d’une mise en œuvre régulière de la
législation sur le personnel de la Confédération, conformément aux
délégations de compétence prévues dans ces textes. L'O-OPers et les
directives qui s'y rapportent ont de plus régulièrement été tenues à la
disposition du recourant (notamment sur l'Intradouane) et ces dernières
prescriptions concernent un petit cercle d'intéressés directs appelés à
assumer une obligation. Les directives du DFF n'avaient en outre pas à
être publiées au Recueil officiel du droit fédéral (cf. art. 5 al. 1 let. a de la
loi fédérale du 18 juin 2004 sur les recueils du droit fédéral et la Feuille
fédérale [LPubl, RS 170.512]) ou au Recueil systématique du droit fédéral
(art. 11 al. 1 LPubl). La teneur des dispositions d'exécution du DFF
respecte dès lors le principe de la légalité. Il en résulte que les directives
du 1er août 2013 du DFF sur le dédommagement et les charges à payer
pour l’utilisation d’un logement de service ne constituent pas une simple
ordonnance administrative, comme l’invoque le recourant, mais des
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Page 11
prescriptions déployant des effets externes et opposables aux sujets de
droit qu’elles concernent.
Il convient de rejeter en ce sens le grief du recourant.
6.
6.1 Le recourant estime, ensuite, que les modalités fixées dans les
directives du DFF et les instructions de la DGD pour estimer le
dédommagement (forfaitaire) de son logement de fonction violent
le principe de la légalité, de l'égalité de traitement et celui de la
proportionnalité. Ainsi, les Instructions du 1er septembre 2014 de la DGD
s'écarteraient, sans droit, du cadre fixé par l'art. 59 al.1 O-OPers,
imposeraient à toutes les personnes séjournant dans l'agglomération de
Genève un dédommagement forfaitaire unique, indépendamment de la
situation du logement, introduiraient une inégalité de traitement dans la
mesure où un garde-frontière célibataire devrait acquitter un
dédommagement supérieur à celui occupant un logement familial et, enfin,
violerait le principe de la proportionnalité. Pour le surplus, l'augmentation
du dédommagement serait également arbitraire et abusive, car le confort
de l'appartement en cause n'aurait aucunement été amélioré.
L’autorité inférieure lui oppose que la méthode de calcul est objective et
repose sur les directives et instructions pertinentes.
6.2 L'occupation d'un logement de service excède l'usage commun et peut
de ce fait donner lieu à la perception d'un dédommagement. Les
dédommagements perçus pour l'usage particulier d'un bien appartenant à
l'Etat sont soumis – comme le rappelle le recourant – au principe de la
proportionnalité. Ce principe implique que le montant du dédommagement
soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans
des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son
utilité pour l'administré (y compris de sa situation économique), soit à son
coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en
cause (ATAF 2010/34 consid. 9.2, ATAF 2008/3 consid. 3.4.1). Lorsque la
prestation en cause est également fournie par des privés, il est possible de
se baser sur sa valeur marchande (ATF 122 I 279 consid. 6c). Il s'ensuit
que le montant du dédommagement peut être calculé selon un certain
schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes (cf. arrêt
du Tribunal fédéral 2C_329/2008 du 15 octobre 2008 consid. 4.2).
Le montant du dédommagement doit cependant être établi selon des
critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas
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justifiées par des motifs pertinents (ATF 139 III 334 consid. 3.2.4). A cet
égard, une norme – ou une décision – viole en particulier le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de
manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié
se rapporte à une situation de fait importante (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-592/2014 du 9 mars 2015 consid. 4.2.3.1).
6.3
6.3.1 La nouvelle estimation du logement de service du recourant repose
principalement sur les instructions de la DGD du 1er septembre 2014.
Celles-ci prévoient, en leur ch. 3.4, un dédommagement forfaitaire de 250
à 330 francs (appartement communautaire) et de 330 à 440 francs (centre
communautaire).
Ces logements sont par ailleurs meublés, équipés et disposent,
généralement dans une pièce commune, d'un appareil radio/TV. Les coûts
de chauffage et les charges, la production d'eau chaude, la consommation
normale d'électricité et de gaz, les taxes de raccordement et d'abonnement
(concessions comprises) pour un appareil radio/TV et le réseau WIFI sont
inclus dans ce dédommagement (cf. ch. 3.5 ss).
6.3.2 Au cas d'espèce, le recourant s'est vu attribuer une chambre
meublée dans le ménage célibataire de (…) (soit en zone 9, selon l'art. 11
al. 2 O-OPers). Selon les instructions du 1er septembre 2014, il s'agit d'un
centre communautaire (infrastructure utilisée en commun, chambre
meublée et bloc sanitaire privatif) et il doit s'acquitter d'une indemnité
forfaitaire de 440 francs, charges comprises (cf. ch. 3.4). A cet égard et
quoi qu'en dise le recourant, le Tribunal ne perçoit aucun élément
susceptible de remettre en cause ce montant. L'indemnité forfaitaire liée à
l'occupation d'un logement de fonction n'a en particulier pas le caractère
d'un droit acquis, sauf engagement individuel en ce sens, et sa fixation est
régie par la législation en vigueur au moment considéré. L'Etat est ainsi
libre de revoir en tout temps sa politique en matière de logement de service
et les personnes qui en bénéficient doivent compter avec le fait que les
dispositions en cause puissent faire l'objet ultérieurement de modifications.
De même, et de manière plus générale, l'Etat pouvait prévoir un mode de
calcul différent pour les logements de service destinés à être attribués aux
agents célibataires (soit un système forfaitaire), dans la mesure où son
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intention a été de les favoriser au vu de leur situation particulière. A savoir,
comme l'expose l'autorité inférieure, faire en sorte de maintenir les
logements pour célibataires nettement en dessous de leur valeur afin que
les loyers augmentent moins en faveur des jeunes collaborateurs
percevant des salaires plus bas et afin de garantir la flexibilité nécessaire
aux agents concernés (cf. Bulletin d'information du Chef du Corps des
gardes-frontière sur les nouvelles instructions de l'AFD concernant les
logements de service du 1er septembre 2014). Si l'on se réfère au loyer
moyen dans canton de Genève, en 2012, on s'aperçoit d'ailleurs d'emblée
qu'il est nettement supérieur à celui fixé par l'autorité inférieure (765 francs
pour une pièce, sans les charges ; cf. Annuaire statistique du canton de
Genève, 2013, T 05.15 p. 126). Ainsi, alors qu'un logement (familial) de
fonction représente environ 70 % du loyer d'objets comparables
(cf. Directives 2013 du DFF, ch. 3.6), celui destiné à un garde-frontière
célibataire représente généralement, dans l'agglomération de Genève,
moins de 50 % (si l'on tient compte des charges).
Le recourant ne fait par ailleurs valoir aucun élément particulier se
rapportant à la situation propre de son logement de service et permettant
de retenir une exception à l'application des prescriptions en l'espèce
déterminantes. En effet, lorsqu'il allègue que la surface habitable de son
logement de fonction s'établirait à 30 m2 (salle d'eau incluse), il perd de vue
que le centre communautaire possède une infrastructure utilisée en
commun (cuisine, pièce de vie, sanitaires, hall, etc.) et que, si les Directives
du DFF devaient s'appliquer, cette surface habitable devrait également être
prise en compte (cf. Directives 2013 du DFF, ch. 3.2) selon une clé de
répartition adéquate entre tous les occupants. Les charges seraient
également à payer en sus (frais de chauffage, consommation électrique en
général, approvisionnement en eau potable, retraitement des eaux usées,
abonnement aux programmes TV par câble et à Internet, l'ascenseur, la
gérance, le ramassage des ordures et des déchets végétaux, etc.)
(cf. Directives 2013 du DFF, ch. 5). En outre, compte tenu de l'importance
des rotations des gardes-frontière célibataires, un certain schématisme,
tenant compte de la vraisemblance et de normes fondées sur des
situations moyennes, est nécessaire. Ce souci de simplification de la
procédure est d'ailleurs aussi dans l'intérêt du recourant car il évite une
surcharge de l'appareil administratif et lui permet de savoir aisément, lors
de chaque rotation, le prix du dédommagement à payer. A cet égard, il
convient de rappeler que le montant mensuel de 440 francs fixé par les
instructions est relativement faible au regard de la valeur objective de la
prestation accordée par l'employeur et inférieur à celui qu'il propose en
application des Directives 2013 du DFF (30 m2 x 150 fr./m2 / 12, montant
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auquel il faudrait ajouter les charges et une clé de répartition relative aux
surfaces habitables communes). Ainsi, tout bien pesé, il ne fait aucun
doute qu'un dédommagement forfaitaire (charges comprises) de 440
francs, à (…), est en dessous de la valeur objective de la prestation fournie,
ne viole pas le principe de l'égalité de traitement ou celui de la légalité et
reste dans des limites raisonnables. Le montant de 440 francs, porté à la
charge du recourant, échappe dès lors à toute critique.
Il n'y avait enfin pas lieu, au vu de l'augmentation modérée (211
francs/mois) et du montant relativement modeste du dédommagement, de
prévoir un échelonnement particulier de la hausse dans le temps.
Les différents griefs du recourant seront par conséquent rejetés.
6.4 Au vu des considérants qui précèdent, la décision attaquée est
conforme au droit et le recours s'avère mal fondé, ce qui conduit à son
rejet.
7.
7.1 La procédure devant le Tribunal administratif fédéral en matière de droit
du personnel de la Confédération est gratuite, sauf s'il y a recours
téméraire (art. 34 al. 2 LPers). Il ne sera en conséquence pas perçu de
frais de procédure.
7.2 Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 64 al. 1 PA
et art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et
indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). L'autorité inférieure n'y a, elle-même, pas droit (art. 7 al. 3
FITAF).
(le dispositif est porté à la page suivante)
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Page 15
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu des frais de procédure.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Recommandé)
– au Secrétariat général du DFF (Acte judiciaire)

Le président du collège : Le greffier :

Jérôme Candrian Olivier Bleicker

Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de
travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral,
pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse
s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique
de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF). S'il s'agit d'une contestation non
pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question
de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit
public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la
notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :