BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 575/02 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

der H... GmbH & Co. KG,
der D... AG,
der G... GmbH & Co.,
der W... GmbH & Co. KG,
der E... GmbH & Co. KG,
der P... Warenhandelsgesellschaft mbH,
der A... GmbH & Co. KG,
der A... GmbH & Co. KG,
der r... GmbH,
der K... GmbH & Co. KG,

- Bevollmächtigte:

Rechtsanwälte Prof. Dr. Klaus-Peter Dolde und
Partner,

Heilbronner Straße 156, 70191 Stuttgart -

gegen
a)

den Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 20. Februar 2002 - OVG
2 S 6.01 -,

b)

den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. August 2001 - VG 10 A
708.00 -

und

Antrag auf Erlass einer einstweiligen
Anordnung

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Papier

und die Richter Steiner,

Hoffmann-Riem

gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a
BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993
(BGBl I S. 1473) am 24. Juni 2002 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur
Entscheidung angenommen.

Damit erledigt sich zugleich der Antrag auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Gründe:

1

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die
Pfanderhebungspflicht für Bier- und
Mineralwasser-Einweggetränkeverpackungen sowie die
Verpflichtung zur Rücknahme und Verwertung entsprechender
gebrauchter Verpackungen.

I.

2

Die Beschwerdeführerinnen - es handelt sich um
zehn Unternehmen, die in der Bundesrepublik Deutschland in
Einwegverpackungen abgefülltes Bier und Mineralwasser
herstellen beziehungsweise derartig verpackte Getränke
vertreiben - wollen verhindern, dass sie ab Anfang nächsten
Jahres auf Einwegverpackungen für Bier und Mineralwasser
Pfand erheben sowie die gebrauchten und restentleerten
Verpackungen zurücknehmen und einer Verwertung zuführen
müssen. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wenden sie sich
unmittelbar gegen vorläufigen Rechtsschutz verweigernde
Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Berlin und des
Oberverwaltungsgerichts Berlin, mittelbar auch gegen die
zugrunde liegenden Vorschriften der Verordnung über die
Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen
(Verpackungsverordnung - VerpackV) vom 21. August 1998 (BGBl
I S. 2379, im Folgenden: VerpackV).

3

1. a) Bereits mit Verordnung über die
Vermeidung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung -
VerpackV) vom 12. Juni 1991 (BGBl I S. 1234, im Folgenden:
VerpackV a.F.) hatte die Bundesregierung auf der Grundlage
des § 14 des Abfallgesetzes vom 27. August 1986 (BGBl I
S. 1410) den Vertreibern von Getränke-Einwegverpackungen
auferlegt, vom Endverbraucher gebrauchte Verpackungen
zurückzunehmen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 VerpackV a.F.).
Hersteller und Vertreiber waren verpflichtet, diese
Verpackungen einer erneuten Verwendung oder einer stofflichen
Verwertung außerhalb der öffentlichen Abfallentsorgung
zuzuführen (§ 6 Abs. 2 Satz 1 VerpackV a.F.). Allerdings
entfielen gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV a.F. diese
Verpflichtungen für solche Hersteller und Vertreiber, die
sich an einem System beteiligten, das flächendeckend im
Einzugsgebiet des Letztvertreibers eine regelmäßige Abholung
gebrauchter Verpackungen beim Endverbraucher gewährleistete.
War ein solches System eingerichtet und von der zuständigen
Landesbehörde festgestellt (so genannte Systemfeststellung),
entfiel für Vertreiber in dem entsprechenden Einzugsgebiet
nach § 9 Abs. 1 VerpackV a.F. auch die in § 7
VerpackV a.F. statuierte Verpflichtung, von ihrem jeweiligen
Abnehmer ein Pfand in Höhe von 0,50 DM zu erheben. Allerdings
galt diese Befreiung von der Pfanderhebungspflicht gemäß
§ 9 Abs. 2 Satz 1 VerpackV a.F. in Bezug auf
Einwegverpackungen für Bier und Mineralwasser sowie andere im
Einzelnen aufgeführte Getränke nur solange, wie der Anteil
der Mehrwegverpackungen dieser Getränke im jeweiligen
Einzugsgebiet nicht unter den im Jahre 1991 im Einzugsgebiet
bestehenden Anteil, unabhängig davon aber insgesamt im
Geltungsbereich des Abfallgesetzes nicht unter 72 vom Hundert
sank. § 9 Abs. 3 VerpackV a.F. sah vor, dass die
Bundesregierung die nach Absatz 2 der Vorschrift erheblichen
Mehrweganteile jeweils zur Mitte des Jahres bekannt zu machen
habe. Sollte die maßgebliche Quote an Mehrwegverpackungen
unterschritten sein, war eine erneute Erhebung in einem
zeitlichen Abstand von sechs Monaten (so genannte
Nacherhebung) vorgesehen. Wenn auch nach dieser Nacherhebung
der maßgebliche Mehrweganteil unterschritten würde, sollte
die Pfanderhebungspflicht sechs Monate nach Bekanntmachung
der Nacherhebungsergebnisse wirksam werden.

4

b) § 22 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung
der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen
Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz - KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 (BGBl I S.
2705) normiert nunmehr eine besondere Produktverantwortung
zur Erfüllung der Ziele der Kreislaufwirtschaft für
denjenigen, der Erzeugnisse entwickelt, herstellt, be- und
verarbeitet oder vertreibt. § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG
ermächtigt die Bundesregierung, zur Festlegung der
Anforderungen nach § 22 des Gesetzes durch
Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zu bestimmen,
dass Hersteller oder Vertreiber bestimmte Erzeugnisse
zurückzunehmen und die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen,
insbesondere durch Rücknahmesysteme oder durch Erhebung eines
Pfandes, sicherzustellen haben. Auf der Grundlage des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes hat die
Bundesregierung die nunmehr geltende Verpackungsverordnung
vom 21. August 1998 erlassen, die - wie zuvor - an die
Bekanntgabe der wiederholten Unterschreitung der festgelegten
Mehrwegquote den sechs Monate danach wirksam werdenden
Widerruf der Befreiung von den Pfanderhebungs-, Rücknahme-
sowie Verwertungspflichten knüpft.

5

2. Im Bundesanzeiger vom 28. Januar 1999
machte das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit (im Folgenden: BMU) die auf Stichproben und
Hochrechnungen beruhenden "Erhebungen der Bundesregierung
bezüglich der Mehrweganteile von Getränkeverpackungen in den
Jahren 1991 bis 1997 gemäß § 9 Abs. 3 der
Verpackungsverordnung vom 21. Januar 1999" bekannt (BAnz
1999, S. 1081 f.). Danach sei der in der
Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 festgesetzte
Mehrweganteil für alle Getränke (ohne Milch) von 72 % im
Jahre 1997 zum ersten Mal unterschritten. Es sei bundesweit
ein Mehrweganteil von 71,35 % erreicht. Diesem Wert sei eine
Fehlermarge von lediglich maximal 1 % zuzuordnen. Daher sei
die Wahrscheinlichkeit der Unterschreitung so groß (96 %),
dass das in § 9 Abs. 2 VerpackV festgelegte Verfahren
(Nacherhebung für den auf die Bekanntmachung folgenden
Zeitraum von zwölf Monaten) ausgelöst werde. Die
Bekanntmachung enthielt keine Rechtsbehelfsbelehrung. Später
wurde der Mehrweganteil für alle Getränke ohne Milch auf den
Wert von 71,33 % korrigiert (BAnz 2000, S. 6009).

6

Das BMU veranlasste aufgrund der Ergebnisse
der Regelerhebung für das Jahr 1997 für den Zeitraum von
Januar 1999 bis Januar 2000 eine Nacherhebung.

7

Um die Bekanntgabe der Ergebnisse dieser
Nacherhebung, die voraussichtlich erneut eine Mehrwegquote
von weniger als 72 vom Hundert ergeben hat, zu verhindern,
beantragten die Beschwerdeführerinnen - neben weiteren sechs
Unternehmen - beim Verwaltungsgericht im November 2000, dass
der Bundesregierung die Bekanntgabe der
Nacherhebungsergebnisse vorläufig bis zur rechtskräftigen
Entscheidung über eine noch zu erhebende Unterlassungsklage
untersagt werde.

8

Das Verwaltungsgericht wies die Anträge auf
Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Beschluss vom 15.
August 2001 zurück.

9

Die zugelassene Beschwerde der
Beschwerdeführerinnen wies das Oberverwaltungsgericht mit
Beschluss vom 20. Februar 2002 zurück. Entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Bekanntgabe der
ermittelten Mehrweganteile nicht als bloße
schlicht-hoheitliche Mitteilung, sondern als feststellender
Verwaltungsakt in der Gestalt einer Allgemeinverfügung zu
qualifizieren, gegen den die dadurch Belasteten grundsätzlich
bei Darlegung eines entsprechenden qualifizierten
Rechtsschutzbedürfnisses auch vorbeugend um einstweiligen
Rechtsschutz im Verfahren nach § 123 VwGO nachsuchen
könnten.

10

Ob bei Abwägung mit den gegenläufigen
Interessen anderer durch die zeitweilige Verhinderung der
Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse nachteilig
Betroffener und den Allgemeininteressen ein Anordnungsgrund
für die erstrebte Regelung gegeben sei, könne letztlich offen
bleiben, da jedenfalls die Rechtswidrigkeit der
bevorstehenden Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse und
damit ein Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht sei. Ein
solcher Anordnungsanspruch hätte bei der vorliegenden
Fallkonstellation nur bejaht werden können, wenn im
vorläufigen Rechtsschutzverfahren eine deutlich überwiegende
Wahrscheinlichkeit der Erfolgsaussichten der
Beschwerdeführerinnen im Hauptsacheverfahren feststellbar
wäre. Dieser Maßstab ergebe sich daraus, dass die vorläufige
Verhinderung der Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse
möglicherweise weit reichende Auswirkungen auf das komplexe
Geflecht zum Teil divergierender Interessen und Belange
hätte.

11

Es bestünden jedoch keine durchgreifenden
Bedenken gegen die Bekanntgabe der Nacherhebungsergebnisse
mit der Folge, dass bei Unterschreiten der maßgebenden
Mehrwegquoten für die Getränkebereiche Bier und Mineralwasser
nach dem Ablauf von sechs Monaten die den Herstellern und
Vertreibern nach § 9 Abs. 1 in Verbindung mit § 6
Abs. 2 VerpackV gewährte Befreiung von der Rücknahme- und
Pfanderhebungspflicht als widerrufen gelte. Die rechtliche
Voraussetzung, dass schon bei der vorangegangenen
Regelerhebung eine bundesweite Unterschreitung der
Mehrwegquote von 72 vom Hundert ermittelt und gemäß § 9
Abs. 3 VerpackV bekannt gegeben sei, sei erfüllt. Zum Vollzug
des formalen Akts der Bekanntgabe habe sich die
Bundesregierung, der die Bekanntgabe erkennbar materiell
zuzurechnen gewesen sei, des BMU bedienen dürfen. Ob es für
die der Bekanntgabe zugrunde liegende Feststellung der
Erhebungsergebnisse ausreiche, dass sich - wie geschehen -
statt des gesamten Kabinetts nur die in ihren
Aufgabenbereichen betroffenen Ministerien mit der Sache
befasst hätten, könne dahinstehen, da sich die
Beschwerdeführerinnen auf einen darin liegenden Rechtsverstoß
nunmehr nicht mehr berufen könnten. Denn der in der
Bekanntgabe der Erhebung über die Mehrweganteile für 1997
liegende Verwaltungsakt sei bereits in Bestandskraft
erwachsen, weil er nicht innerhalb der mangels
Rechtsbehelfsbelehrung gemäß § 58 Abs. 2 VwGO laufenden
Jahresfrist wirksam angefochten sei. Ein etwaiger Fehler im
Rahmen des internen Willensbildungsprozesses der
Bundesregierung sei auch nicht im Sinne von § 44 Abs. 1
VwVfG schwerwiegend und offenkundig, so dass er nicht zur
Nichtigkeit des Verwaltungsaktes führe.

12

Die Zuweisung der Maßnahmen nach § 9 Abs.
2 und 3 VerpackV an die Bundesregierung sei auch durch eine
ungeschriebene Verwaltungskompetenz der Bundesregierung
gedeckt, da es einem zwingenden Erfordernis entspreche, dass
die Durchführung dieser Aufgaben in der Hand einer den
Bundesländern übergeordneten Stelle liege.

13

Das für das Jahr 1997 bekannt gegebene
Ergebnis der Regelerhebung müssten die Beschwerdeführerinnen
mit Rücksicht auf die ihnen gegenüber eingetretene
Unanfechtbarkeit der darin liegenden Regelung grundsätzlich
gegen sich gelten lassen. Im Nachhinein könnten sie diese
Zahlen daher nur in Frage stellen, wenn die Feststellung
infolge eines schweren und offenkundigen Fehlers im Sinne von
§ 44 Abs. 1 VwVfG nichtig wäre. Dies sei jedoch, wie das
Oberverwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss im
Einzelnen ausführt, nicht der Fall.

14

Wegen der von der bevorstehenden Bekanntgabe
der Nacherhebungsergebnisse ausgehenden Belastungen sei zwar
- entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - auch die
Gültigkeit der Verpackungsverordnung zu überprüfen, jedoch
seien Rechtsmängel insoweit nicht festzustellen. Insbesondere
seien die Verordnungsregelungen auch mit Art. 12 Abs. 1 GG
vereinbar. Als ein Allgemeinwohlbelang, der die die
Berufsausübungsfreiheit beeinträchtigenden Regelungen zu
rechtfertigen vermöge, kämen grundsätzlich die durch Art. 20
a GG in Verfassungsrang erhobenen Gründe des Umweltschutzes
in Betracht. Unter Berücksichtigung des dem Normgeber -
insbesondere bezüglich der prognostischen Einschätzung
künftiger Entwicklungen - zugestandenen Gestaltungsspielraums
entsprächen die entscheidungserheblichen Vorschriften der
Verpackungsverordnung dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Die
Regelung des § 9 Abs. 2 VerpackV sei zumindest nicht
offensichtlich oder schlechthin ungeeignet, den im Jahre 1991
traditionell vorhandenen Bestand an
Mehrwegverpackungssystemen zu schützen. Denn die
Einweg-Getränkeverpackungen würden durch die - bei Absinken
des Mehrweganteils drohende - Pfanderhebungspflicht
hinsichtlich der Handhabung den bepfandeten
Mehrweg-Getränkeverpackungen gleichgestellt, wodurch zugleich
der Preisnachteil des Angebots von
Mehrweg-Getränkeverpackungen mit Pfand teilweise ausgeglichen
und dem Verbraucher ein marktwirtschaftlicher Anreiz zur Wahl
der ökologisch vorteilhaften Mehrweg-Getränkeverpackungen
geboten würde. Die Pfandpflicht für
Einweg-Getränkeverpackungen würde überdies eine Erhöhung der
Rücklaufquote und eine Verringerung der Verschmutzung der
Landschaft durch weggeworfene Einweg-Getränkeverpackungen mit
sich bringen. Die insoweit von den Beschwerdeführerinnen -
insbesondere unter Berufung auf das Umweltgutachten 2000 des
Rates von Sachverständigen für Umweltfragen (BTDrucks
14/3363, Tz. 870 ff.) - geäußerten Zweifel an der
Zwecktauglichkeit der Regelungen könnten die Einschätzung des
Verordnungsgebers nicht widerlegen, da sie lediglich die
Möglichkeit eines künftig von dessen Prognose abweichenden
Verlaufs aufzeigten. Die Darlegungen der
Beschwerdeführerinnen ließen nicht den Schluss auf eine den
normativen Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum des
Verordnungsgebers eindeutig überschreitende Fehleinschätzung
zu. Eine abschließende Klärung der Frage, ob die
Quotenregelung des § 9 Abs. 2 VerpackV die ihr
zugedachte Stabilisierungsfunktion erfüllen könne, müsse
jedoch - so stellt das Oberverwaltungsgericht ausdrücklich
fest - gegebenenfalls einem Verfahren der Hauptsache
vorbehalten bleiben.

15

Im Hinblick auf die von den
Beschwerdeführerinnen angeführten Alternativmaßnahmen - wie
die Festlegung von Mindestabfüllmengen für ökologisch
vorteilhafte Verpackungen und Mehrwegverpackungen - könne
nicht mit der erforderlichen Sicherheit davon ausgegangen
werden, dass mit einer solchen Änderung eine nach Abwägung
aller zu