Leitsatz

zum Beschluss des Ersten Senats vom 24. März 2015

- 1 BvR 2880/11 -

Es ist mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar, dass der
Erwerb von Grundeigentum anlässlich einer amtlichen Umlegung
nach den §§ 45 ff. Baugesetzbuch von der Grunderwerbsteuer
ausgenommen, der Übergang von Grundeigentum im Rahmen einer
freiwilligen Baulandumlegung hingegen grunderwerbsteuerpflichtig
ist.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2880/11 -

IM NAMEN DES VOLKES

In dem Verfahren
über
die
Verfassungsbeschwerde

1. des Herrn V...,

2. des Herrn V...,

3. des Herrn V...

- Bevollmächtigte:

Rechtsanwälte Döring Spieß,
Montenstraße 3,
80639 München -

gegen

das Urteil des Bundesfinanzhofs

vom 7. September 2011 - II R 68/09 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Kirchhof,

Gaier,

Eichberger,

Schluckebier,

Masing,

Paulus,

Baer,

Britz

am 24. März 2015 beschlossen:

Die
Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

G r ü n d e :

A.

1

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob es
mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar ist, dass der
Übergang von Eigentum im Rahmen freiwilliger Baulandumlegungen
grunderwerbsteuerpflichtig ist, während Eigentumserwerbe
anlässlich einer amtlichen Umlegung nach den §§ 45 ff.
Baugesetzbuch (BauGB) von der Besteuerung ausgenommen
sind.

I.

2

1. Ziel der Baulandumlegung ist es, den Zuschnitt von
Grundstücken neu zu ordnen, um eine plangerechte und zweckmäßige
bauliche Nutzung zu ermöglichen (zum Hintergrund BVerfGE 104, 1
f.).

3

a) Das Baugesetzbuch sieht in den §§ 45 ff. mit der
Umlegung ein hoheitliches Verfahren zur Neuordnung der
Eigentumsverhältnisse an Grundstücken vor. Eine amtliche
Umlegung muss von der Gemeinde in eigener Verantwortung
angeordnet und durchgeführt werden (§ 46 Abs. 1 BauGB). Sie wird
nach Anhörung der Eigentümer durch einen Beschluss eingeleitet,
in dem das Umlegungsgebiet zu bezeichnen ist und die darin
gelegenen Grundstücke einzeln aufzuführen sind (§ 47 Abs. 1
BauGB). Mit der Bekanntmachung des Umlegungsbeschlusses wird die
Verfügbarkeit über die betroffenen Grundstücke eingeschränkt
(vgl. § 51 BauGB) und die Eigenschaft der Grundstückseigentümer
als Beteiligte am Umlegungsverfahren begründet (vgl. § 48 Abs. 1
BauGB). Nach welchen Maßstäben bei einer amtlichen
Baulandumlegung die Grundstücke aufzuteilen und wie Ansprüche
der Eigentümer auszugleichen oder abzufinden sind, wird im
Einzelnen in den §§ 55 ff. BauGB vorgegeben (vgl. dazu BVerfGE
104, 1 ). Das Umlegungsverfahren endet mit dem durch
Beschluss aufzustellenden Umlegungsplan (§ 66 Abs. 1 BauGB). Mit
der Bekanntmachung der Unanfechtbarkeit des Umlegungsplans wird
der bisherige Rechtszustand durch den im Umlegungsplan
vorgesehenen neuen Rechtszustand ersetzt (§ 72 Abs. 1
BauGB).

4

b) Eine freiwillige Neuordnung der
Grundstücksverhältnisse (freiwillige Baulandumlegung),
insbesondere im Rahmen eines städtebaulichen Vertrags mit der
Gemeinde nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB, kommt in Betracht,
wenn die Grundstückseigentümer bereit und in der Lage sind,
durch vertragliche Lösungen eine plangerechte
Grundstücksneuordnung herbeizuführen. Regelmäßig ist es eine
Frage der örtlich eingeführten Praxis, ob und wie eine solche
freiwillige Umlegung durchgeführt wird, maßgebliche Faktoren
sind dabei die Mitwirkungsbereitschaft der Beteiligten,
finanzielle Interessen und die Verfahrensdauer (vgl. Reidt, in:
Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 12. Aufl. 2014, § 46
Rn. 5). Die Gemeinden können sich durch städtebauliche Verträge
im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB an einer
freiwilligen Umlegung beteiligen, indem sie sich mit den
Grundstückseigentümern über eine dem Bebauungsplan entsprechende
Neuordnung der im Plangebiet gelegenen Grundstücke vertraglich
einigen (vgl. Krautzberger, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand
August 2013, § 11 Rn. 51).

5

c) Amtliche und freiwillige Umlegungen werden im
Baugesetzbuch hinsichtlich der Befreiung von nichtsteuerlichen
Abgaben und Auslagen gleich behandelt. § 79 Abs. 1 Satz 1 1.
Halbsatz BauGB sieht vor, dass Geschäfte und Verhandlungen, die
der Durchführung oder Vermeidung der Umlegung dienen,
einschließlich der Berichtigung der öffentlichen Bücher, frei
von Gebühren und ähnlichen nichtsteuerlichen Abgaben sowie von
Auslagen sind.

6

2. Änderungen der Eigentumszuordnung bei inländischen
Grundstücken, wie sie durch Grundstücksneuordnungen im Wege
einer amtlichen oder freiwilligen Umlegung bewirkt werden
können, unterliegen grundsätzlich der Grunderwerbsteuer. In § 1
Abs. 1 bis Abs. 3a des Grunderwerbsteuergesetzes (GrEStG) sind
die Rechtsvorgänge zivilrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher
Natur aufgeführt, die Gegenstand der Grunderwerbsteuer sind.
Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 1 GrEStG gehört zu den besteuerbaren
Rechtsvorgängen der Übergang des Eigentums zwar auch dann, wenn
kein den Anspruch auf Übereignung begründendes Rechtsgeschäft
vorausgegangen ist und es auch keiner Auflassung bedarf.
Allerdings sieht § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 Buchstabe b GrEStG für
Eigentumsübergänge aufgrund von Baulandumlegungen im Regelfall
eine Steuerbefreiung vor.

7

§ 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 Buchstabe b GrEStG lautet
auszugsweise wie folgt:

§ 1 Erwerbsvorgänge

(1) Der Grunderwerbsteuer unterliegen die folgenden
Rechtsvorgänge, soweit sie sich auf inländische Grundstücke
beziehen:

1. (…)

2. (…)

3. der Übergang des Eigentums, wenn kein den Anspruch
auf Übereignung begründendes Rechtsgeschäft vorausgegangen ist
und es auch keiner Auflassung bedarf. Ausgenommen sind

a) (…)

b) der Übergang des Eigentums im Umlegungsverfahren
nach dem Bundesbaugesetz in seiner jeweils geltenden Fassung,
wenn der neue Eigentümer in diesem Verfahren als Eigentümer
eines im Umlegungsgebiet gelegenen Grundstücks Beteiligter
ist,

…

II.

8

1. Die Beschwerdeführer erwarben im Zuge einer
freiwilligen Baulandumlegung jeweils als Miteigentümer
Grundstücke von einer Gemeinde und übertrugen im Gegenzug
Teilflächen ihnen gehörender Grundstücke auf die Gemeinde. Das
zuständige Finanzamt behandelte diese Erwerbsvorgänge als
grunderwerbsteuerpflichtig und setzte gegen die Beschwerdeführer
Grunderwerbsteuer fest. Die hiergegen erhobenen Einsprüche
blieben erfolglos.

9

2. Das Finanzgericht wies die Klage der
Beschwerdeführer ab. Die Steuerbefreiung nach § 1 Abs. 1 Nr. 3
Satz 2 Buchstabe b GrEStG beschränke sich nach dem eindeutigen
Wortlaut der Vorschrift auf das hoheitliche Umlegungsverfahren
nach dem Baugesetzbuch und könne nicht auf die freiwillige
Umlegung erstreckt werden. Dies führe nicht zu einem
Gleichheitsverstoß. Es handele sich nämlich um strukturell
unterschiedliche Neuordnungsverfahren, die nicht von Verfassungs
wegen steuerlich gleich behandelt werden müssten.

10

3. Mit ihrer Revision rügten die Beschwerdeführer die
Grunderwerbsteuerpflicht freiwilliger Umlegungen als
gleichheitswidrig und beantragten die Vorlage an das
Bundesverfassungsgericht.

11

Der Bundesfinanzhof wies die Revision zurück. Der
Grundstückserwerb aufgrund freiwilliger Baulandumlegung sei
nicht nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 Buchstabe b GrEStG von der
Grunderwerbsteuer ausgenommen. Der eindeutige und keiner
erweiternden Auslegung zugängliche Wortlaut der Norm umfasse
lediglich Grundstückserwerbe im amtlichen Umlegungsverfahren im
Sinne der §§ 45 ff. BauGB. Auch die Entstehungsgeschichte und
der Gesetzeszweck sprächen für dieses Auslegungsergebnis.

12

Die Beschränkung der Grunderwerbsteuerfreistellung
auf die amtliche Umlegung verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
Die amtliche Umlegung nach §§ 45 ff. BauGB und die auf Grundlage
des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB vorgenommene freiwillige
Umlegung unterschieden sich sowohl in rechtlicher als auch
wirtschaftlicher Weise. Das amtliche Umlegungsverfahren sei das
wichtigste öffentlich-rechtliche Instrument der im Baugesetzbuch
geregelten Bodenordnung. Es erfasse die Fälle, in denen die
planende Gemeinde die Grundstücks- und Eigentumsverhältnisse
notfalls durch hoheitlichen Zwang umgestalten müsse, um
erforderliche städtebauliche Neu- und Umstrukturierungen
durchsetzen zu können. Diesem Zweck diene das amtliche
Umlegungsverfahren nach §§ 45 ff. BauGB, das seinem Wesen nach
ein förmliches und zwangsweises Grundstückstauschverfahren
darstelle, bei welchem dem Surrogationsprinzip und dem Prinzip
des gruppeninternen Lastenausgleichs durch die wertgleiche
Landabfindung Rechnung getragen werde.

13

Der wesentliche Unterschied zur freiwilligen Umlegung
sei, dass diese auf dem einvernehmlichen Abschluss eines
öffentlich-rechtlichen Vertrages beruhe, der regelmäßig vor der
Erstellung eines Bebauungsplans abgeschlossen werde. Der
Umstand, dass beide Umlegungsverfahren gelegentlich ineinander
übergingen oder die freiwillige Umlegung die amtliche Umlegung
faktisch verdränge, führe nicht dazu, dass beide
Umlegungsverfahren als wesentlich gleich zu behandeln seien.
Vielmehr unterschieden sie sich maßgeblich dadurch, dass beim
Umlegungsverfahren nach §§ 45 ff. BauGB die Umlegung
gegebenenfalls auch zwangsweise durchgesetzt werden könne,
während dies bei der freiwilligen Umlegung gerade nicht der Fall
sei.

14

Die Merkmale „hoheitlicher Zwang“ einerseits und
„Freiwilligkeit“ andererseits seien geeignete Anknüpfungspunkte
für die Bestimmung des Steuergegenstandes, denn sie bezeichneten
mit Blick auf die angesprochenen Umlegungsverfahren Unterschiede
von solcher Art und solchem Gewicht, dass sie die
unterschiedliche Belastung rechtfertigten. Der Gesetzgeber habe
sich in § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 Buchstabe b GrEStG entschieden,
nur solche Umlegungsverfahren von der Grunderwerbsteuer
auszunehmen, die außerhalb des normalen Marktgeschehens stünden.
Auf freiwilliger Basis geschlossene Grundstückstauschverträge
bewegten sich dagegen gerade innerhalb des normalen
Marktgeschehens, weil kein Vertragspartner zu einem solchen
Vertragsschluss gezwungen werden könne. Es möge zwar sein, dass
die an einem entsprechenden Tauschvertrag beteiligte Gemeinde
den Vertrag lediglich nutze, um ein aufwendiges Verfahren zu
vermeiden. Dennoch stehe bei einvernehmlichen Verträgen die
Freiwilligkeit des Vertragsschlusses im Vordergrund.

III.

15

Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die
Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 und Art. 101
Abs. 1 Satz 2 GG.

16

1. Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt, da das
Grunderwerbsteuergesetz die freiwillige Umlegung - anders als
die amtliche Umlegung - mit Grunderwerbsteuer belaste, obwohl
kein grunderwerbsteuerlich relevanter Unterschied zwischen den
beiden Umlegungsformen bestehe.

17

Beide Formen der Umlegung seien bereits insofern
gleich, als sie die Neuordnung der Grundstücksverhältnisse
bezweckten. In verfahrensrechtlicher Hinsicht bestünden keine
steuerlich relevanten Unterschiede, weder die Einleitung noch
der Abschluss des Verfahrens seien taugliche
Differenzierungsmerkmale. Zudem seien die Merkmale
„Freiwilligkeit“ und „hoheitlicher Zwang“ keine geeigneten
Anknüpfungspunkte für die Bestimmung des Steuergegenstands. Dem
Merkmal der „Freiwilligkeit“ sei nur eine begrenzte Bedeutung
beizumessen: Freiwillige Umlegungsvereinbarungen unterschieden
sich nämlich von sonstigen auf freiwilliger Basis
abgeschlossenen Grundstückstauschverträgen dadurch, dass sie in
aller Regel im Zusammenwirken mit der planenden Gemeinde und
zumeist vor Rechtsverbindlichkeit des Bebauungsplans, der das
Recht zur Bebauung erst begründe, beurkundet würden. Weiterhin
bestehe nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs im Falle
der Einigkeit aller übrigen Grundstückseigentümer über die
Umlegung eine Pflicht der Gemeinde zur Beteiligung an der
privaten Neuordnung der Grundstücke. Mithin könnten freiwillige
Baulandumlegungen auch nicht dem normalen Marktgeschehen
zugeordnet werden.

18

Aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom
22. Mai 2001 (BVerfGE 104, 1) ergebe sich als Ausfluss des Art.
14 Abs. 1 GG ein Vorrang der freiwilligen gegenüber der
hoheitlichen Umlegung. Aus der Subsidiarität des amtlichen
Umlegungsverfahrens erwachse die Verpflichtung der Gemeinde,
sich an der freiwilligen Umlegung zu beteiligen. Diese
verfassungsrechtlich gebotene Mitwirkungspflicht der Kommune
dürfe steuerrechtlich nicht benachteiligt werden. Im Übrigen
bestehe auch im Hinblick auf eine Besteuerung nach der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit kein relevanter Unterschied
zwischen beiden Umlegungsformen.

19

Verwaltungsvereinfachungs- oder Lenkungsziele könnten
die grunderwerbsteuerliche Ungleichbehandlung von freiwilliger
und amtlicher Umlegung nicht rechtfertigen. Zum einen erfordere
die Feststellung, ob ein Grundstückstauschvertrag die Merkmale
des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB erfülle oder lediglich ein
sonstiger Grundstückstauschvertrag sei, keinen erheblichen
Verwaltungsaufwand. Zum anderen würden Lenkungsziele mit der
Steuerfreistellung der Erwerbsvorgänge im Rahmen der amtlichen
Umlegung ersichtlich nicht v