AVRUPA İNSAN HAKLARI MAHKEMESİ

İKİNCİ BÖLÜM

CINGILLI HOLDİNG A.Ş. VE CINGILLIOĞLU / TÜRKİYE

(Başvuru no. 31833/06 ve 37538/06)

KARAR

(Esas Hakkında)

STRAZBURG

21 Temmuz 2015

İşbu karar, Sözleşme’nin 44. maddesinin 2. paragrafında öngörülen koşullar çerçevesinde kesinleşecek olup, şekli değişikliklere tabi tutulabilir.

Cıngıllı Holding A.Ş. ve Cıngıllıoğlu/Türkiye davasında,

Başkan,

András Sajó,

Yargıçlar,
Işıl Karakaş,
Nebojša Vučinić,
Helen Keller,
Egidijus Kūris,
Robert Spano,
Jon Fridrik Kjølbro
ve Bölüm Yazı İşleri Müdürü Stanley Naismith’in katılımıyla Daire halinde toplanan Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (İkinci Bölüm), 30 Haziran 2015 tarihinde gerçekleştirilen kapalı müzakereler sonucunda, aynı tarihte kabul edilen aşağıdaki kararı vermiştir.

USUL

1. Davanın temelinde, sırasıyla 28 Temmuz 2006 ve 13 Eylül 2006 tarihlerinde Türkiye Cumhuriyeti aleyhine, İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşme’nin (“Sözleşme”) 34. maddesi uyarınca Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’ne (“AİHM” veya “Mahkeme”) yapılmış olan iki başvuru (no. 31833/06 ve 37538/06) bulunmaktadır. Birinci başvuran Cıngıllı Holding A.Ş. Türkiye’de kayıtlı olan ve İstanbul’da bulunan bir şirkettir. Birinci başvuran, Mahkeme önünde, İstanbul Barosuna kayıtlı Avukat H. Özcan tarafından temsil edilmiştir. 1951 doğumlu bir Türk vatandaşı olan ve İstanbul’da ikamet eden ikinci başvuran Sema Cıngıllıoğlu ise başvuran şirketin hâkim hissedarlarından biridir. İkinci başvuran, Mahkeme önünde, İstanbul Barosuna kayıtlı Avukat G. Ayan tarafından temsil edilmiştir. Türk Hükümeti (“Hükümet”) ise kendi görevlisi tarafından temsil edilmiştir.

2. Daire 30 Ağustos 2011 tarihinde başvuruların birleştirilmesine ve Hükümet’e tebliğ edilmesine karar vermiştir.

OLAYLAR

I. DAVANIN KOŞULLARI

3. Başvuranlar, 1953 yılında kurulmuş olan Demirbank’ın hâkim hissedarlarıydılar. Demirbank 1999 yılında, 193 şubesi ve 3.885 çalışanı ile Türkiye’nin en büyük özel bankaları arasında beşinci sırada yer almaktaydı.

4. Bankalar Düzenleme ve Denetleme Kurulu (metin içerisinde “Kurul” olarak anılacaktır) 6 Aralık 2000 tarihli ve 123 sayılı bir kararıyla, Demirbank’ın yönetiminin ve denetiminin, 4389 sayılı Bankalar Kanunu’nun 14 (3) maddesi uyarınca Tasarruf Mevduat Sigorta Fonu’na (metin içerisinde “Fon” veya “TMSF” olarak anılacaktır) devredilmesine karar vermiştir. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu verdiği kararda, Demirbank’ın varlıklarının taahhütlerini karşılamak için yeterli olmadığına ve bankanın faaliyetlerine devam etmesinin mali sistemin güvenliğini ve istikrarını tehdit edeceğine hükmetmiştir. Dolayısıyla, Demirbank’ın yönetimi ve denetiminin yanı sıra temettüler hariç olmak üzere hissedarların ortaklık hakları TMSF’ye devredilmiştir. TMSF ayrıca, Demirbank’a ait tüm malları müsadere etmiştir.

5. Başvuran şirket 6 Aralık 2000 tarihli Demirbank’ın TMSF’ye devredilmesi kararının iptali istemiyle, 2 Şubat 2001 tarihinde Ankara İdare Mahkemesi önünde Bankalar Düzenleme ve Denetleme Kurumu (metin içerisinde “Kurum” veya “BDDK” olarak anılacaktır) aleyhine idari dava açmıştır.

6. Ankara İdare Mahkemesi görevsizlik kararı vermiş ve davayı Danıştay’a göndermiştir.

7. Başvuran şirket, Danıştay önündeki beyanlarında, mülkiyet haklarının ihlal edildiğini iddia etmiştir. Başvuran şirket ayrıca, Bankalar Kanunu’nun 14. maddesine dayanarak Anayasaya aykırılık itirazında bulunmuştur. Başvuran şirket ayrıca, 2000 yılının Kasım ayı öncesinde Demirbank’ın herhangi bir önemli mali sorunla karşılaşmadığını belirtmiştir. Bankalar Kanunu’nun 14 (2) maddesi uyarınca mali sıkıntılar yaşayan bir bankanın öncelikle mali bünyesini düzeltmesi yönünde uyarılması ve bankaya belirli tedbirleri alması için süre tanınması gerektiği belirtilmiştir. Ancak; somut davada bu türden bir uyarıda bulunulmamıştır. İkinci olarak, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu Demirbank’ın mali bünyesinin belirli tedbirler alınsa dahi güçlendirilemeyecek kadar zayıflamış olduğunu iddia etmemiştir. Son olarak, başvuran şirket, bankanın TMSF’ye devredilmesinin ardından TMSF yetkililerinden oluşan bir Genel Kurul, bankanın devredilmesiyle sonuçlanan olayda kusurları bulunmadığına hükmederek Demirbank’ın eski yöneticilerini akladığını belirtmiştir.

8. Danıştay dosyayı inceledikten sonra, 3 Haziran 2003 tarihinde davayı reddetmiştir. Danıştay, bankanın TMSF tarafından Bankalar Kanunu’nun 14 (3) maddesine uygun olarak devralınmış olduğuna hükmetmiştir. Başvuran şirket, temyiz yoluna başvurmuştur.

9. Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu 18 Aralık 2003 tarihinde, 3 Haziran 2003 tarihli kararı bozmuştur. Mahkeme kararında, Demirbank’ın TMSF’ye devredilmesine karar verilmesi öncesinde, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu’nun bankanın mali durumuna ilişkin nesnel bir değerlendirme yapmış olması gerektiğine hükmedilmiştir. Mahkeme ayrıca, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu’nun Bankalar Kanunu’nun 14 (3) maddesini uygulamadan önce Kanun’un 14 (2) maddesi gereğince Demirbank’a belirli tedbirler alması talimatını vermiş olması gerektiği sonucuna varmıştır.

10. Bankalar Düzenleme ve Denetleme Kurumu tarafından yapılan kararın düzeltilmesi talebi 29 Nisan 2004 tarihinde reddedilmiştir.

11. Dava Danıştay’a gönderilmiş olup, Danıştay 5 Kasım 2004 tarihinde Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu’nun kararını onamıştır. Danıştay kararında aşağıdaki hükmü vermiştir:

“...Demirbank Kasım 2000 tarihinde yaşanan ekonomik krize kadar mali bünyesinde ciddi bir sorun yaşamamıştır. Bankanın Hazine borçlanmasının güvence altına alınması amacıyla portföyünde bulundurduğu riskli Devlet İç Borçlanma Senetleri kredisi toplam kredilerine göre çok fazla olmadığı, aktif kalitesinin yurtdışındaki 5 iştirakçı banka göz önünde bulundurulduğunda yüksek olduğu görülen, ayrıca hâkim hissedarların Banka kaynaklarına yönelmediği anlaşılan Demirbank’ın içinde bulunduğu likidite sıkışıklığının aşılabilmesi için 4389 sayılı Bankalar Kanunu’nun 14. maddesinin 2. fıkrası kapsamına alınması ve bireysel ve kurumsal müşterilere karşı kendi iç varlığını kullanarak tüm yükümlülüklerini yerine getirmiş olduğu dikkate alınmak suretiyle bankacılık faaliyetine devamının sağlanması mümkün iken, Bankanın likidite dengesini kurmasını sağlayacak seçenekler araştırılmaksızın ve alınabilecek önlemler alınmaksızın Kanunun 14. maddesinin (b) ve (d) bentlerinde öngörülen koşullar gerçekleştiğinden bahisle Demirbank’ın Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu’na devredilmesine ilişkin olarak tesis edilen işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

...

Yukarıdaki hususların ışığında, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu’nun 6 Aralık 2000 tarihli Demirbank’ın Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu tarafından devralınmasına ilişkin kararı oy birliğiyle iptal edilmiştir.”

12. Kurum tarafından yapılan diğer bir temyiz başvurusu ve kararın düzeltilmesi talebi sırasıyla 14 Nisan 2005 ve 15 Aralık 2005 tarihlerinde reddedilmiştir. Nihai karar başvuran şirketin avukatına 13 Mart 2006 tarihinde tebliğ edilmiştir.

13. Bu arada, Kurum aleyhindeki yargılamalar halen derdestken, TMSF 20 Eylül 2001 tarihinde HSBC Bank ile anlaşma yaparak Demirbank’ı 350.000.000 Amerikan doları karşılığında HSBC Bank’e satmıştır.

14. İkinci başvuran, Demirbank’ın HSBC’ye satılması için yapılan anlaşmanın iptali istemiyle 20 Eylül 2001 tarihinde Ankara İdare Mahkemesi önünde TMSF aleyhine idari dava açmıştır.

15. Demirbank’ın TMSF’ye devredilmesinin Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu tarafından hukuka aykırı bulunmuş olması nedeniyle Ankara İdare Mahkemesi 21 Nisan 2004 tarihinde, TMSF ve HSBC arasında 20 Eylül 2001 tarihinde imzalanan anlaşmayı iptal etmiştir. Ankara İdare Mahkemesi kararında aşağıdaki hükmü vermiştir:

“...Olayda Demirbank’ın devirden önceki ortaklık yapısı itibariyle %72.55’inin Cıngıllı Holding A.Ş.’ye ait olduğu, bu şirkette hissesi bulunan davacının da adı geçen bankanın hissedarı konumunda bulunduğu, Demirbank’ın hisselerinin tamamının 3984 sayılı Kanunun 14. maddesi uyarınca Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu tarafından deyralındığı, bu devre ilişkin Bankacılık Düzenleme Denetleme Kurumunun 6.12.2000 tarihli ve 29 sayılı işleminin iptali istemiyle açılan davanın 3 Haziran 2003 tarihli Danıştay kararı ile reddedildiği, bu kararın temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun 18 Aralık 2003 tarihli kararı ile bozulduğu görülmektedir.

Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu kararında, Demirbank’ın Bankalar Kanunu’nun 14. maddesinin (b) ve (d) bentleri uyarınca Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna devredilmesinin hukuka aykırı olduğuna hükmedilmiş ve dolayısıyla işlem hükümsüz ilan edilmiştir. Bankanın Kasım 2000 tarihinde mali piyasalarda yaşanan krize kadar mali bünyesinde ciddi bir sorun olmadığı, Hazine borçlanmasının güvence altına alınması amacıyla portföyünde bulundurduğu riskli Devlet İç Borçlanma Senetleri kredisinin toplam kredisine göre fazla olmadığı, aktif kalitesinin yurtdışındaki beş iştirak bankası göz önüne alındığında yüksek olduğu, hâkim hissedarların banka kaynaklarına yönelmediği, bankanın likidite sıkışıklığının aşılabilmesi için 4389 sayılı Bankalar Kanununun 14. maddesinin 2. fıkrası kapsamına alındığı ve bireysel ve kurumsal müşterilere karşı kendi iç varlığını kullanarak tüm yükümlülüklerini yerine getirmiş olduğu dikkate alındığında bankanın bankacılık faaliyetlerine devamının sağlanmasının mümkün olması nedeniyle, bankanın devralınmasına ilişkin kararın bankanın likidite dengesini kurmasını sağlayacak seçenekler araştırılmaksızın ve alınabilecek önlemler alınmaksızın alındığına karar verilmiştir.

Dolayısıyla, Demirbank’ın Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu tarafından devralınmasına ilişkin kararın iptali gereğince, sonrasında gerçekleşen Demirbank’ın HSBC Bankasına satışının ve söz konusu yargılamalara konu olan kararın da hukuka aykırı olduğu anlaşılmıştır. Bu nedenle söz konusu işlem hükümsüz ilan edilmiştir.”

16. TMSF tarafından yapılan temyiz başvurusu ve düzeltme talebi sırasıyla 3 Haziran 2005 ve 24 Şubat 2006 tarihlerinde reddedilmiştir.

17. İkinci başvuran 11 Mayıs 2006 tarihinde Kurum’dan Danıştay kararlarına uymasını ve kararları uygulamasını talep etmiştir. İkinci başvuran eski halin iadesi (restitutio in integrum) ilkesine dayanarak, Demirbank’ın eski sahiplerine iade edilmesini talep etmiştir.

18. Kurum 10 Temmuz 2006 tarihinde ikinci başvuranı, Demirbank’ın HSBC’ye satılmasının ardından ticaret sicilinden silindiği gerekçesiyle kararların uygulanmasının mümkün olmadığı hususunda bilgilendirmiştir.

II. İLGİLİ İÇ HUKUK

19. 4389 sayılı Bankalar Kanunu’nun 14. maddesi şu şekildedir:

“1. Denetlemeler sonucunda bu Kanuna ve bu Kanuna dayanılarak alınan kararlara ve yapılan düzenlemelere, bankacılık ilke ve teamüllerine aykırı ve bankanın emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye düşürecek nitelikte işlemlerin tespit olunması halinde Kurum, sorumluları hakkında yapılacak cezai işlem saklı olmak üzere, vereceği süreler içinde söz konusu işlemlerin düzeltilmesi ve tekrarına meydan verilmemesi için gerekli tedbirlerin alınması hususunda ilgili bankayı uyarır. Banka, verilen süreler içinde Kurumca istenen tedbirleri almak ve aldığı tedbirleri Kuruma bildirmek zorundadır. İstenen tedbirlerin alınmaması veya bankanın emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye düşürecek nitelikteki işlemlerin tekerrürü halinde Kurul, işlemlerin mahiyet ve önemine göre;

(a) Yönetim kurulu üyelerinin tamamını veya bir kısmını görevden alarak veya üye sayısını artırarak bu kurula üye atamak,

(b) Bankanın faaliyetlerini, faaliyet türleri itibarıyla tüm teşkilatını veya gerekli görülecek şubelerini veya muhabirlerle ilişkilerini kapsayacak şekilde kısıtlamak,

(c) Bankanın mevduat sigortası primlerini yükseltmek veya kabul ettiği mevduatı yüzde yüz oranına kadar karşılığa tabi tutmak

da dahil olmak üzere bankanın emin bir şekilde çalışmasına ve mevduat sahiplerinin korunmasına yönelik her türlü tedbiri almaya ve uygulamaya yetkilidir. Bu maddeye göre Bankalara atanacak yönetim kurulu üyelerinin ücretleri Kurulca tespit olunur ve Kurumdan karşılanır.

2. (a) Kurum, bir bankanın varlıklarının vade itibarıyla taahhütlerini karşılayamadığını veya bu durumun gerçekleşmek üzere olduğunu veya likiditeye ilişkin düzenlemelere uymadığını tespit ettiği takdirde; bankadan, onaylayacağı bir plan dahilinde bu durumun düzeltilmesini isteyebileceği gibi uygun bir süre vererek:

(aa) Uzun vadeli veya duran değerlere yatırım yapılmaması,

(ab) İştirakler ve gayrimenkuller gibi duran değerlerin elden çıkarılması,

da dahil olmak üzere, likiditenin güçlendirilmesi amacıyla, uygun göreceği her türlü tedbirin alınmasını isteyebilir.

(b) Kurum, bir bankanın özkaynaklarının sermaye yeterliliğine ilişkin düzenlemelere göre yetersiz kaldığını ya da bu durumun gerçekleşmek üzere olduğunu tespit ettiği takdirde; bankadan onaylayacağı bir plan dahilinde, sermaye artırımı veya sermaye benzeri kaynak temin edilmesi suretiyle bu durumun düzeltilmesini isteyebileceği gibi,

(ba) Kar dağıtılmaması, yönetim kurulu üyeleri ile genel müdür ve yardımcıların huzur hakkı, ikramiye, prim, ayni ve nakdi sosyal yardım ya da her ne ad altında olursa olsun verilen ek ödemelerin durdurulması,

(bb) Zarar doğurduğu tespit edilen faaliyetlerinin sınırlandırılması veya durdurulması,

(bc) Verimi düşük veya verimsiz varlıklarının elden çıkarılması

da dahil olmak üzere, özkaynakların güçlendirilmesi amacıyla, uygun göreceği her türlü tedbirin alınmasını isteyebilir.

3. Kurum, bir bankanın;

(a) Bu maddenin (2) numaralı fıkrası kapsamında alınması istenen tedbirleri kısmen ya da tamamen almadığını, bu tedbirlerin kısmen veya tamamen alınmış olmasına rağmen mali bünyesinin güçlendirilmesine imkan bulunmadığını ya da mali bünyesinin bu tedbirler alınsa dahi güçlendirilemeyecek derecede zayıflamış olduğunu,

(b) Yükümlülüklerini vadesinde yerine getiremediğini,

(c) Bu madde hükümlerinin uygulanmasında Kurulca belirlenecek değerleme esasları çerçevesinde yükümlülüklerinin toplam değerinin varlıklarının toplam değerini aştığını,

(d) Faaliyetine devamının mevduat sahiplerinin hakları ve mali sistemin güven ve istikrarı bakımından tehlike arzettiğini

tespit ettiği takdirde, Kurul, en az beş üyesinin aynı yöndeki oylarıyla alınan kararla temettü hariç ortaklık hakları ile bankanın yönetim ve denetimini Fona devretmeye veya bankacılık işlemleri yapma ve/veya mevduat kabul etme iznini kaldırmaya yetkilidir.”

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 138 § 4 maddesi aşağıdaki gibidir:

“Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.”

İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28 § 2 maddesi şu şekildedir:

“Konusu belli bir miktar parayı ilgilendiren idari davalarda verilen kararlar ve hükümler ... olağan kanun hükümlerine uygun olarak yerine getirilir.”

2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu’nun 82 (1) maddesi uyarınca, Devlet malları haczolunamaz.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME

I. SÖZLEŞME’NİN 6 § 1 MADDESİNİN VE SÖZLEŞME’YE EK 1 NO.LU PROTOKOL’ÜN 1. MADDESİNİN İHLAL EDİLDİĞİ İDDİASI HAKKINDA

20. Başvuranlar, Danıştay’ın Demirbank’ın Tasarruf Mevduat Sigorta Fonu’na devredilmesine ilişkin anlaşmayı ve akabinde Demirbank’ın TMSF tarafından HSBC bankasına satışını iptal ettiği bağlayıcı kararlara yerel makamlar tarafından uzun bir süre boyunca uyulmadığından şikâyetçi olmuşlardır. Başvuranlar, kararların süregelen biçimde uygulanmamasının adil yargılanma haklarının ve mal ve mülk dokunulmazlığı haklarının ihlali anlamına geldiğini iddia etmişlerdir. Başvuranlar ayrıca, hukuka aykırı idari işlemlerin mal ve mülk dokunulmazlığı haklarının ihlalini teşkil ettiğini iddia etmişlerdir. Bu bağlamda, başvuranlar şikâyetleri açısından Sözleşme’nin 6. maddesi ile Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesine dayanmışlardır.

Sözleşme’nin 6. maddesinin ilgili kısımları aşağıdaki gibidir:

“Herkes davasının medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıkların ... esası konusunda karar verecek olan, yasayla kurulmuş, bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından, kamuya açık olarak ve makul bir süre içerisinde görülmesini isteme hakkına sahiptir.”

Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 1. maddesi şu şekildedir:

“Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.

Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenlemek veya vergilerin ya da başka katkıların veya para cezalarının ödenmesini sağlamak için gerekli gördükleri yasaları uygulama konusunda sahip oldukları hakka halel getirmez.”

21. Hükümet söz konusu savlara itiraz etmiştir.

A. Kabul Edilebilirlik Hakkında

1. Mağdur Statüsü

22. Hükümet öncelikle, ikinci başvuran Sema Cıngıllıoğlu’nun mağdur statüsünün bulunmadığını ileri sürmüştür. Bu bağlamda Hükümet, TMSF’nin Demrbank’ı devralmasına ilişkin anlaşmanın iptaline yönelik yargılamaların başvuran şirket tarafından başlatıldığını ve ikinci başvuranın söz konusu yargılamalar dizisine taraf olmadığını belirtmiştir. Hükümet ayrıca, ikinci başvuranın küçük hissedar olduğunu ve Demirbank hakkında Mahkeme’ye başvuruda bulunma hakkının bulunmadığını ileri sürmüştür.

23. Mahkeme, birinci başvurunun (no. 31833/06) Demirbank’ın hâkim hissedarı olan Cıngıllı Holding tarafından yapıldığını kaydetmektedir. Cıngıllı Holding, Demirbank’ın devralınmasına yönelik kararın iptali istemiyle Kurum aleyhine başlatılan ulusal yargılamalara taraf olmuştur. İkinci başvuru (no. 37538/06), Demirbank’ın HSBC’ye satışının iptaline ilişkin kararın hiçbir zaman uygulanmadığından şikâyetçi olan Sema Cıngıllıoğlu tarafından yapılmıştır. İkinci başvuranın yerel mahkemeler ö